土地出讓收入劃歸稅務征收：僅改變征收機構(gòu)與流程，需關注政策外溢影響

新華財經(jīng)北京6月7日電（記者 董道勇 王曉林 吳慧珺）財政部、自然資源部、稅務總局、人民銀行四部門日前發(fā)布通知，決定將原由自然資源部門負責征收的國有土地使用權出讓收入、礦產(chǎn)資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入，全部劃轉(zhuǎn)為稅務部門征收。其中，最受關注的莫過于國有土地使用權出讓收入，2020年這塊收入已達8.4萬億元。

通知發(fā)出后，不少人士將其誤讀為土地出讓金制度終結(jié)。但記者了解到，此次調(diào)整僅限于征收機構(gòu)及征收流程的改變。調(diào)整后，由稅務部門統(tǒng)一征收有利于提升征管效率，更好統(tǒng)籌財政資源，但土地出讓收入的歸屬權仍歸地方所有，資金分配、使用格局也并未改變。但也有市場人士提醒，將土地出讓收入轉(zhuǎn)由稅務部門征收后，亦需關注政策調(diào)整對地方財政、城投公司經(jīng)營等產(chǎn)生的外溢影響。

只限于征收機構(gòu)調(diào)整不涉及土地出讓收入歸屬權調(diào)整

通知指出，稅務部門按照屬地原則征收四項政府非稅收入，并商財政、自然資源、人民銀行等部門逐項確定職責劃轉(zhuǎn)后的征繳流程，實現(xiàn)辦事繳費“一門、一站、一次”辦理，不斷提高征管效率，降低征管成本。

中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇指出，實際上，本次四項政府非稅收入轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)稅務部門是深化稅收征管體制改革的一項內(nèi)容，只是在落實此前改革方案，并無任何意外。

“此次非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務部門，不涉及非稅收入具體制度的調(diào)整。也就是說，原來如何繳，劃轉(zhuǎn)之后還是怎么繳，劃轉(zhuǎn)不會增加繳費人的負擔，只是繳費人打交道的部門變化了而已。”楊志勇說。2018年3月，《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》明確提出“將省級和省級以下國稅地稅機構(gòu)合并，具體承擔所轄區(qū)域內(nèi)各項稅收、非稅收入征管等職責”。隨后，中辦、國辦印發(fā)《國稅地稅征管體制改革方案》，要求“按照便民、高效的原則，合理確定非稅收入征管職責劃轉(zhuǎn)到稅務部門的范圍，對依法保留、適宜劃轉(zhuǎn)的非稅收入項目成熟一批劃轉(zhuǎn)一批，逐步推進”。

通知還指出，四項政府非稅收入的征收范圍、對象、標準、減免、分成、使用、管理等政策，繼續(xù)按照現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行。在具體實施方案上，此次也是遵循先試點后推開的步驟。自2021年7月1日起，先在河北、內(nèi)蒙古、上海、浙江、安徽、青島、云南省（自治區(qū)、直轄市、計劃單列市）以省（區(qū)、市）為單位開展征管職責劃轉(zhuǎn)試點；其余地方自2022年1月1日起全面實施征管劃轉(zhuǎn)工作。國務院發(fā)展研究中心宏觀部副部長馮俏彬指出，逐漸將非稅收入劃歸稅務部門統(tǒng)一征收，并不是現(xiàn)在才開始的，而是近年來推進“放管服”改革的既定方針，但在操作上需要考慮稅務部門的承接能力和工作節(jié)奏。

“一個典型的事例，就是2019年已經(jīng)將社保收費劃轉(zhuǎn)到稅務部門征收，另外還有多項非稅收入的征收也已經(jīng)完成劃轉(zhuǎn)工作。現(xiàn)在將國有土地出讓收入、礦產(chǎn)資源專項收入等劃轉(zhuǎn)到稅務部門征收，是這一既定工作上在時間和節(jié)奏上的延續(xù)。”馮俏彬說。

規(guī)范地方政府土地出讓收入管理提高財政資源統(tǒng)籌能力

土地出讓收入是地方政府財政收入的重要來源之一，國有土地使用權出讓收入列入政府性基金預算收入。數(shù)據(jù)顯示，2020年在各省府性基金收入中，土地出讓收入占比超過80%。記者了解到，除提升征管效率、降低成本外，將土地出讓收入劃歸稅務部門征收，一定程度上有利于規(guī)范地方政府土地出讓行為，提高財政資源統(tǒng)籌能力。

興業(yè)證券研報分析，過去土地出讓收入由自然資源部門負責征收，直接進入地方財政，“自收自支”模式下，地方政府自主權較大，可能會存在欠征、少征、空轉(zhuǎn)、虛增等問題。本次征收流程改為稅收部門后，土地出讓收入繳納的透明度提高，地方政府對土地出讓收入的管理自主權下降，土地出讓金的收支行為將得到規(guī)范。

2018年機構(gòu)改革后，稅務部門成為國家稅務總局垂直管理部門。專家表示，將土地出讓收入劃歸稅務部門征收規(guī)范性更強，能夠在一定程度上避免地方政府先征后返給企業(yè)等行為。

“稅務部門征收國有土地使用權出讓收入，約束性肯定更強，而且稅務部門在征稅過程中所形成的一些政府收入征管的優(yōu)勢，是其他政府部門所難以比擬的。這樣，土地收入的繳納將因此更加及時和充分，其他政府非稅收入同樣如此。”楊志勇認為，如果將原先拖拖拉拉繳納非稅收入看成繳費人的“福利”，那么劃轉(zhuǎn)之后，這種所謂“福利”確實會喪失。如果要說因此增加繳費人的負擔，那確實如此，但這是公平對待納稅人和繳費人的內(nèi)在要求。

此外專家表示，我國是社會主義國家，國家代表全體人民對土地、礦產(chǎn)、海洋等各類公共資源履行所有權和管理權，其出租、出讓、出售所產(chǎn)生的收入，是公共收入的一個有機組成部分，理應納入公共財政統(tǒng)一管理，將其劃歸稅務部門征收，有利于規(guī)范公共資源轉(zhuǎn)讓收入的使用管理。

馮俏彬說，統(tǒng)籌發(fā)展與安全、保持我國財政可持續(xù)性，已經(jīng)成為十四五期間財政工作的主線，其中之一就是要統(tǒng)籌各類財政資源。將土地出讓金等四項非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務部門征收，是落實十九屆五中全會精神、做好“十四五”財政工作的一個具體舉措。

為財稅體制改革做鋪墊亦需關注政策外溢影響

提高財政收支的透明度、降低地方政府對土地財政的依賴，是建立現(xiàn)代財稅體制的應有之意，也是推進財稅體制改革的前提。本次征收流程劃轉(zhuǎn)之后，土地出讓收入與稅收的征收流程趨同，為進一步財稅體制改革做鋪墊。

粵開證券首席宏觀分析師羅志恒認為，在將土地出讓收入轉(zhuǎn)由稅務部門征收后，從不規(guī)范到規(guī)范會有一定的陣痛期，但這種沖擊和陣痛是從不規(guī)范走向規(guī)范必經(jīng)過程，有利于防范風險。“從大局上和長遠看，這有利于優(yōu)化政府與市場的關系，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”

興業(yè)證券在研報中提醒，城投公司是地方政府土地經(jīng)營的主體，承擔了基礎設施建設和土地開發(fā)的成本和債務，土地出讓收入是其主要現(xiàn)金流來源。目前城投公司的典型業(yè)務模式是通過土地出讓收入支撐土地開發(fā)和基礎設施建設的成本。本次征收劃轉(zhuǎn)將降低地方政府和城投經(jīng)營土地的操作空間，對城投公司土地開發(fā)業(yè)務形成限制，從而控制隱性債務的增長。

“長期來看，隨著土地出讓收入下降，在找到新現(xiàn)金流來源之前，城投公司沒有進一步大幅加杠桿的空間。未來隨著財稅體制改革的推進，基礎設施建設、土地經(jīng)營等與地方政府融資職能相關的業(yè)務將逐步剝離，城投公司轉(zhuǎn)型為普通國有企業(yè)。”該研報認為。

中泰證券固收首席分析師周岳提醒，劃轉(zhuǎn)稅務部門后，城投公司需要足額、按時繳納土地出讓金，在政府以合規(guī)的方式進行土地出讓金返還的情況下，隨著信息透明度的提高，可能會影響部分城投公司資產(chǎn)規(guī)?；颥F(xiàn)金流。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。