財(cái)政和庫存倒逼糧食臨儲(chǔ)政策調(diào)整

2012年，在糧食總產(chǎn)量第9次連增的時(shí)候，玉米產(chǎn)量首次超過稻谷，躍居我國第1大糧食作物品種。

2015年臨儲(chǔ)玉米拍賣結(jié)束，共計(jì)成交玉米406萬噸；而2014~2015年度，臨儲(chǔ)收購玉米8328萬噸，這意味著僅玉米就凈增接近8000萬噸。

歷來中央政府均對(duì)“三農(nóng)”問題高度重視，最明顯的標(biāo)志莫過于連續(xù)12年的中央一號(hào)文件關(guān)注“三農(nóng)”問題。從去年開始，“高庫存”成為了關(guān)注焦點(diǎn)。

業(yè)內(nèi)認(rèn)為，“高庫存”的原因在于糧食深加工下游需求持續(xù)疲弱、增長乏力，國內(nèi)外糧食價(jià)格倒掛嚴(yán)重，企業(yè)為降低成本，導(dǎo)致進(jìn)口量大幅增加，以及因?yàn)檫M(jìn)口配額的限制而選擇進(jìn)口替代品，這些原因進(jìn)一步加劇了國內(nèi)供大于求的程度之外，很重要的原因在于政府多年來執(zhí)行的臨儲(chǔ)收購政策。

因?yàn)閳?zhí)行這么多年以來，直接助漲了糧價(jià)的上漲，在扭曲國內(nèi)市場價(jià)格的同時(shí)，跟國際市場脫軌。而且由此帶來的財(cái)政和庫存“壓力山大”，尤其是伴隨進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下的稅收增速下滑，繼續(xù)維持這一政策顯然已經(jīng)力不從心。業(yè)內(nèi)人士分析，種種現(xiàn)實(shí)都在倒逼著政策制定者不得不正視執(zhí)行政策所付出的代價(jià)，進(jìn)而調(diào)整臨儲(chǔ)收購政策。

臨儲(chǔ)政策所帶來的財(cái)政效率損失

自從2008年玉米開始執(zhí)行臨儲(chǔ)收購政策，因?yàn)楸容^效益明顯且穩(wěn)定，近年來玉米種植面積逐步增加，產(chǎn)量也隨之增加。

2012年，在糧食總產(chǎn)量第9次連增的時(shí)候，玉米產(chǎn)量首次超過稻谷，躍居我國第一大糧食作物品種。

臨儲(chǔ)收購政策，采取不限量“敞開收購”方式。甚至為了保護(hù)農(nóng)民利益，在2014年，東北地區(qū)玉米生霉情況較為嚴(yán)重的情況，相關(guān)部門將生霉粒含量的標(biāo)準(zhǔn)從2%放寬到5%。對(duì)于2%至5%之間的這部分玉米，官方“要求單獨(dú)收購、單獨(dú)存放，及時(shí)烘干降水，加強(qiáng)糧情監(jiān)測，防止生霉情況加劇”。這一舉措被主管部門稱為“為最大限度減少農(nóng)民損失，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益和種糧積極性，同時(shí)合理利用糧食資源。”

那么拍賣的情況如何呢？經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)之后，經(jīng)濟(jì)增速下滑需求疲軟，對(duì)玉米的下游產(chǎn)品需求也在下滑，進(jìn)而傳導(dǎo)到臨儲(chǔ)玉米拍賣成交量積極性不高，流拍情況并不少見。當(dāng)然，拍賣冷清的直接原因是拍賣價(jià)格高，鮮有企業(yè)愿意接盤。

據(jù)上海匯易咨詢股份有限公司提供的數(shù)據(jù)，2015年4月9日開始，政府相繼拍賣進(jìn)口臨儲(chǔ)玉米、南方移庫臨儲(chǔ)玉米和東北臨儲(chǔ)玉米，到10月30日臨儲(chǔ)玉米拍賣結(jié)束，共計(jì)成交玉米406萬噸。但是2014-2015年度，臨儲(chǔ)收購玉米8328萬噸，也就意味著僅玉米這一種類就凈增接近8000萬噸。

托市收購和臨儲(chǔ)收購政策執(zhí)行這么多年以來，直接助推了糧價(jià)的上漲，在扭曲國內(nèi)市場價(jià)格的同時(shí)，跟國際市場脫軌。而且由此帶來的財(cái)政和庫存“壓力山大”，尤其是伴隨進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下的稅收增速下滑，繼續(xù)維持這一政策顯然已經(jīng)力不從心。業(yè)內(nèi)人士由此分析，種種現(xiàn)實(shí)都在倒逼著政策制定者不得不正視執(zhí)行政策所付出的代價(jià)，進(jìn)而調(diào)整臨儲(chǔ)收購政策。

不過，不論是官方領(lǐng)導(dǎo)，還是行業(yè)老總，均持保守態(tài)度。

吉林省糧食局局長韓福春稱這一政策是“底線思維”，認(rèn)為這能夠保證農(nóng)民的種植成果可以賣得出，確保收益，而且政策的落實(shí)調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的種糧積極性和地方抓糧的積極性。

相關(guān)人員表示，國有糧食企業(yè)、各級(jí)地方糧食局是不希望取消臨儲(chǔ)政策，也不希望降低臨儲(chǔ)收購價(jià)格的。

肖非也認(rèn)為，“政策初衷是好的，這是國家從糧食安全、保護(hù)農(nóng)民利益角度考慮的。”

事實(shí)上，這一“平衡術(shù)”，可以簡單歸納為，中央拿出財(cái)政預(yù)算，并委托地方進(jìn)行臨儲(chǔ)收購并代為保管，解決農(nóng)民售賣難的問題，從而調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性，這可以被視為對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼。然而臨儲(chǔ)玉米的拍賣價(jià)超出加工企業(yè)的可接受能力，為了緩解高庫存所帶來的倉容壓力需要去庫存，地方政府配合中央，拿出一部分財(cái)政補(bǔ)貼深加工企業(yè)，緩解其出現(xiàn)階段性的停、減產(chǎn)情況。

換句話說，初衷本是為了保護(hù)農(nóng)民利益的臨儲(chǔ)收購政策，需要中央財(cái)政補(bǔ)貼。但是為了理順市場和去庫存，需要地方財(cái)政予以深加工企業(yè)加以投入配套資金。

但問題是，為什么不將這雙份財(cái)政直接用于補(bǔ)貼農(nóng)民收入，而是采用扭曲市場的方式來提高糧食價(jià)格然后再用財(cái)政補(bǔ)貼深加工企業(yè)熨平差價(jià)呢？

對(duì)此，有地方主管領(lǐng)導(dǎo)稱，采取臨儲(chǔ)政策，保證了農(nóng)民的種植效益，同時(shí)也是政治賬，讓農(nóng)民脫貧實(shí)現(xiàn)小康，糧食價(jià)格高，得“邁過這道坎”，這個(gè)錢既然已經(jīng)補(bǔ)給了農(nóng)民，那么去庫存的時(shí)候就不要考慮這個(gè)價(jià)格了。這意味著，在面對(duì)國內(nèi)外糧價(jià)倒掛的局面時(shí)，為了前期的政治賬，后期還要繼續(xù)補(bǔ)貼來實(shí)現(xiàn)去庫存。

臨儲(chǔ)收購政策亟待完善

去年9月，玉米臨儲(chǔ)收購價(jià)格下調(diào)以來，說明政策制定者已經(jīng)對(duì)此有所認(rèn)識(shí)，正著手進(jìn)行改革。十三五規(guī)劃建議稿也提到“改革農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，完善糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品收儲(chǔ)制度”。

這些動(dòng)向意味著，在下一個(gè)五年規(guī)劃乃至更長的時(shí)間中，臨時(shí)收儲(chǔ)制度仍要不斷“完善”。去年12月末召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議也提到，“要完善糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制和收儲(chǔ)政策，為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性改革提供動(dòng)力。

針對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》提問“將來是否會(huì)廢除臨儲(chǔ)收購政策”，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文曾回應(yīng)稱，那要看時(shí)間。“至少現(xiàn)在還沒有說廢除，即使將來不再執(zhí)行，也一定會(huì)考慮兼顧兩方面的利益，即如何發(fā)揮市場機(jī)制的作用，使得價(jià)格貼近市場，讓市場發(fā)揮作用，同時(shí)還要考慮保全農(nóng)民的利益。”他說。

陳錫文認(rèn)為，現(xiàn)在不論是最低價(jià)，還是臨儲(chǔ)價(jià)，一定程度上都是把價(jià)格和補(bǔ)貼合在一起。未來走勢是“價(jià)補(bǔ)”分開，價(jià)格的形成機(jī)制是貼近市場，注意保護(hù)農(nóng)民的合理的利益。把改革和補(bǔ)貼分開之后就可以激活市場，農(nóng)民按市場價(jià)賣糧，經(jīng)營主體按市場價(jià)收糧，這樣就把糧食市場搞活了。如果市價(jià)過低，政府要采取適當(dāng)?shù)恼?，直接補(bǔ)貼農(nóng)民，但是和價(jià)格分開。

上海匯易咨詢股份有限公司董事長、首席分析師李強(qiáng)認(rèn)為，政策制定的初衷是保障農(nóng)民收入，但是托市收購和臨儲(chǔ)收購政策使得財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼大部分都用于流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，最多的需要經(jīng)歷“田間—臨時(shí)收購點(diǎn)—中央儲(chǔ)備庫—移庫運(yùn)輸—用糧企業(yè)”的“四進(jìn)四出”，一般也有2-3個(gè)環(huán)節(jié)，可見政策效率非常之低。他說，玉米收獲以后直接進(jìn)飼料廠“一進(jìn)一出”就可以直接到位，利于生產(chǎn)。關(guān)鍵是政策制定者如何利用市場利益進(jìn)行引導(dǎo)。

他建議借鑒美國等國家經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)過最高立法程序，授權(quán)政府有關(guān)部門通過甄別的若干商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，針對(duì)農(nóng)民種植(養(yǎng)殖)農(nóng)產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)大的特點(diǎn)，實(shí)施價(jià)格損失保險(xiǎn)(PLC)或農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障計(jì)劃(ARC)。農(nóng)民可選擇相應(yīng)抗風(fēng)險(xiǎn)制度，政府可用少得多的錢實(shí)現(xiàn)保護(hù)農(nóng)民利益的初衷。

“只不過就目前我國農(nóng)民收入保護(hù)的法律與政策體系來說，尚處在發(fā)展的初級(jí)階段，還有很大的成長空間和很長的路要走。”李強(qiáng)說。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。