專家：能源行業(yè)應實行鋼市準入“負面清單”制度

由于傳統(tǒng)觀念以及認識上的誤區(qū)，我國能源行業(yè)壟斷程度高，市場競爭很不充分，政府干預過多，民營和外資企業(yè)市場準入門檻高，競爭地位不平等，至今沒有全面完成向市場經濟體制的轉型。因此，若在能源行業(yè)實行市場準入“負面清單”制度，不僅能極大增強能源市場的透明度、開放度和自由度，增強外資或民營企業(yè)的投資信心與積極性，還能明確界定政府發(fā)揮作用的邊界，將調控權真正歸還給市場，把過泛、過濫干預市場的政府權力真正關進制度的籠子里。經過了在上海自貿區(qū)的探索實踐后，我國正在謀劃在適當時候全面實行市場準入的“負面清單”制度。鑒于能源是傳統(tǒng)計劃經濟時期管制最嚴格的領域之一，至今為止沒有全面完成向市場經濟體制的轉型，筆者認為，能源行業(yè)也許是該盡早推行“負面清單”制度的行業(yè)。我國能源行業(yè)壟斷程度高，市場競爭很不充分，政府干預過多，民營和外資企業(yè)市場準入門檻高，競爭地位不平等。自2003年以來，大型煤炭集團逐漸形成了上游資源的行業(yè)壟斷，這些大型煤炭集團基本控制了中小煤炭企業(yè)，并一般通過口頭協(xié)議形成隱性聯(lián)盟，而產生這種“隱性壟斷聯(lián)盟”的根源是自然資源的不可再生性和稀缺性。煤炭企業(yè)一旦占有這些煤炭資源，就形成了對其他潛在進入者的排他性。在電力業(yè)，雖然2002年國家電力公司被拆分成11家公司，包括兩家電網公司和五大發(fā)電集團，但實際上全國半數(shù)以上的發(fā)電能源都屬于五大發(fā)電集團，由此導致的壟斷優(yōu)勢并未減緩。如以五大發(fā)電集團的市場集中度（CR5）指標來衡量發(fā)電市場，2003年的CR5為36.74%，而2010年已達49%。而如此高度集中的市場結構并非電力業(yè)長期競爭積累的結果，而是行政力量劃撥資源、產業(yè)重組的結果。在石油業(yè)，無論上游資源配置、開采、中游運輸、加工，還是下游終端銷售網絡，都基本是三巨頭壟斷的市場格局。據(jù)國土資源部統(tǒng)計，石油三巨頭占全國探礦、采礦權面積的97.4%，探礦、采礦權面積的98.9%，在油氣勘探開發(fā)上游占絕對壟斷地位。在原油加工與成品油銷售環(huán)節(jié)，中石油和中石化擁有80%以上的煉油能力，每年向市場提供的成品油達全國銷量的90%以上。經濟學家曼昆根據(jù)進入障礙將壟斷劃分為經濟性、自然性和行政性三類。經濟性壟斷（或叫市場壟斷）是基于競爭中產生的優(yōu)勢力而形成的，技術進步和創(chuàng)新是其產生的基礎；自然性壟斷的成因主要在于資源的集中、規(guī)模經濟和成本的次可加性或弱增性；而行政性壟斷是政府利用自身資源或權利設置市場進入壁壘，限制市場競爭對手的行為。由于傳統(tǒng)觀念和認識上的誤區(qū)，我國能源行業(yè)，不僅有自然性壟斷，更有行政性壟斷所導致的行業(yè)壟斷，尤以油氣、電力行業(yè)最為突出。煤、電、油等能源產品涉及國計民生，牽涉面廣，政府更多將之當成福利產品和公共產品，認為能源市場是市場失靈的領域，應由政府管制、國企壟斷經營。此外，因過多地強調由國有企業(yè)承擔能源安全重任，致使我國能源行業(yè)政企分離不夠徹底，給行政權力濫用造成可乘之機。還有，尚未科學界定能源產業(yè)鏈條中的競爭性業(yè)務和非競爭性業(yè)務，籠統(tǒng)地認為整個能源行業(yè)具有自然壟斷性，再加上現(xiàn)行法律法規(guī)不夠完善，對于政府濫用職權，發(fā)布壟斷命令等行為缺乏必要的監(jiān)督和懲治措施，缺乏對行政性壟斷的法律規(guī)制，致使政府一直在不當干預本該完全放開、由市場競爭的業(yè)務或環(huán)節(jié)。因此，若在能源行業(yè)實行市場準入“負面清單”制度，劃出一份“黑名單”，明確哪些方面不可為，外資或民營資本只要不觸及這些底線即可進入，“法無明文禁止即可為”，不僅能極大增強能源市場的透明度、開放度和自由度，增強外資或民營企業(yè)的投資信心與積極性，還能明確界定政府發(fā)揮作用的邊界，減少行政過程中可能存在的權力濫用現(xiàn)象，將調控權真正歸還給市場，把過泛、過濫干預市場的政府權力真正關進制度的籠子里，實現(xiàn)政府向市場放權到位。當然，在能源行業(yè)實行市場準入“負面清單”制度，不可能一下子解決業(yè)已存在的所有問題，還會遇到未曾預料到的問題和風險。例如，管理者責任風險日益增大、事中與事后監(jiān)管的難度和壓力加大、經濟安全風險加大等等，對此要保持一定的清醒和認識，采取相應的措施。其一，消除能源市場準入中的隱性壁壘。外資、國有、民營資本都有權進入沒有明令禁止的各個環(huán)節(jié)，但這并不意味著各類資本在能源行業(yè)真正實現(xiàn)公平競爭。須知還有各類隱性壁壘，比如民營資本經常遇到“玻璃門”、“彈簧門”之類。假如沒有項目核準、行政管理、公共財政、金融等配套改革的及時跟進，實現(xiàn)真正的投資自由化，“負面清單”制度的作用難以真正實現(xiàn)。其二，加強能源經濟安全風險管控，構建風險防御體系。能源市場進入限制放寬后，市場主體更加自由和多樣化，市場供求與價格波動自然也會更加頻繁，能源經濟安全風險更加凸顯。這需要政府加強監(jiān)測預警，提前構建全面的風險管理防御體系。其三，建立透明度高的“負面清單”內容適時調整機制。“負面清單”制度實行后理應保持一定的穩(wěn)定性和連續(xù)性，但這并不意味著一成不變，而應需隨外界環(huán)境變化而動態(tài)調整。一方面，可能會出現(xiàn)如果某一新興能源產業(yè)或環(huán)節(jié)因評估不當而沒有列入清單中，從而導致該能源產業(yè)發(fā)展因外資沖擊而受阻；另一方面，當前很難預測今后情況的變化，能源產業(yè)的自然壟斷屬性也會隨著技術進步和實踐深化而發(fā)生演變。所以，政府需要保留修改“負面清單”內容的權力。其四，完善法律法規(guī)制度建設和推進配套體制改革。能源行業(yè)實行市場準入“負面清單”制度，不僅是減少政府對投資的事前審批，而是整個能源宏觀管理體系的轉變，需要在公共財政、行政管理、金融支持、價格形成機制、行政審批制度、投資體制、工商登記制度、涉外經濟體制等方面配套改革及時跟進，才能實現(xiàn)真正的統(tǒng)一的市場準入制度，否則，“負面清單”制度無異于畫餅充饑。其五，樹立正確的監(jiān)管理念，建立有效的約束機制。首先，政府要樹立正確的監(jiān)管理念：負面清單內，政府的歸政府，負面清單外，市場的歸市場。負面清單外，應當以政府服務為主，為企業(yè)發(fā)展提供資源幫助，政府要管住閑不住的手，不能“想查就查”，“想查誰就查誰”，“想什么時候查就什么時候查”。其次，政府監(jiān)管重心應從事前審批轉向事中事后監(jiān)管，更加注重過程性監(jiān)管效率。還有，加大后續(xù)監(jiān)管力度，加強各部門的協(xié)同配合和必要的聯(lián)合執(zhí)法，提高綜合監(jiān)管能力和水平。

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