“三權(quán)分置”激蕩農(nóng)村土地制度改革春潮

日前，中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》。在國務(wù)院的新聞發(fā)布會上，農(nóng)業(yè)部部長韓長賦全面解讀了“三權(quán)分置”這一農(nóng)村改革的重大創(chuàng)新。改革開放之初，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，所有權(quán)歸集體，承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶，此為“兩權(quán)分離”；現(xiàn)順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營權(quán)再分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的格局。

土地“三權(quán)分置”改革是我國農(nóng)村改革的又一重大制度創(chuàng)新，是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的自我完善，有助于破解我國農(nóng)地細碎化等農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、集約化經(jīng)營所遇到的瓶頸，對提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力具有非凡的意義。

合適的產(chǎn)權(quán)安排是生產(chǎn)資源得以有效使用和優(yōu)化配置的先決條件。我國實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，本質(zhì)上就是對現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)中的所有權(quán)和使用權(quán)進行有效分離。產(chǎn)權(quán)制度的不同，帶來了經(jīng)濟績效上的巨大差異。1978年11月24日，安徽省鳳陽縣小崗村18位農(nóng)民簽下“生死狀”，將村內(nèi)土地分開承包，第二年糧食總產(chǎn)量達66噸，相當于全隊1966-1970年5年糧食產(chǎn)量的總和。1980年5月31日，鄧小平在一次重要談話中公開肯定了小崗村的做法。1982年1月1日，中國共產(chǎn)黨歷史上第一個關(guān)于農(nóng)村工作的一號文件正式出臺，明確指出包產(chǎn)到戶、包干到戶都是社會主義集體經(jīng)濟的生產(chǎn)責任制。毫不夸張地說，正是產(chǎn)權(quán)制度的激勵，賦予農(nóng)民以長期而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，調(diào)動了農(nóng)民的積極性，才使中國徹底擺脫了挨餓的命運，并因此創(chuàng)造了令世人矚目的奇跡：用世界上7%的土地養(yǎng)活世界上22%的人口。

隨著經(jīng)濟社會迅速發(fā)展，我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)遇到了頗大挑戰(zhàn)。一是“溫飽型”農(nóng)業(yè)已經(jīng)不能滿足農(nóng)民進一步富裕的愿望，極度細碎化的農(nóng)地限制了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提升。此前，一些地方曾希望用“小塊并大塊”的模式破解農(nóng)地細碎化問題，但推進困難；二是隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進，大量農(nóng)民流轉(zhuǎn)到了非農(nóng)領(lǐng)域，將土地流轉(zhuǎn)給他人經(jīng)營，承包主體與經(jīng)營主體分離。農(nóng)業(yè)部公布的數(shù)據(jù)表明，截至今年6月，全國2.3億農(nóng)戶中，流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶超過7000萬，比例超過30%，一些地區(qū)甚至超過了50%。根據(jù)農(nóng)村生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系出現(xiàn)的新矛盾，在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，中央實事求是地作出決策，決定將以前“兩權(quán)分離”的體制，轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;三權(quán)分置”新體制。

“三權(quán)分置”開辟了中國特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的新路徑。原來的承包經(jīng)營權(quán)被一分為二后，承包權(quán)還是歸農(nóng)民，經(jīng)營權(quán)則可以流轉(zhuǎn)（包括流轉(zhuǎn)給非農(nóng)戶）。如果有農(nóng)民不太善于利用現(xiàn)代企業(yè)理念和方法來經(jīng)營土地，則可以將農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)交給能夠使土地效用最大化的企業(yè)或個人，增加當事雙方和全社會的經(jīng)濟福利。未來，農(nóng)地抵押到底是附加在承包權(quán)上還是經(jīng)營權(quán)上？農(nóng)業(yè)補貼到底是補貼承包權(quán)還是經(jīng)營權(quán)？這都是跟農(nóng)民息息相關(guān)的問題。

“三權(quán)分置”在堅持土地集體所有權(quán)的前提下，穩(wěn)定了農(nóng)戶承包權(quán)，放活了土地經(jīng)營權(quán)，為引導土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)。它使農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)了生產(chǎn)力進一步發(fā)展的客觀需要，有望最大程度地解放農(nóng)村生產(chǎn)力。

需要提醒的是，農(nóng)地改革牽涉面廣，涉及廣大農(nóng)民安身立命的長遠利益，復雜而敏感，需妥善處理好各方利益及權(quán)利邊界，亦需要更細化的政策安排。農(nóng)地改革寧可慢一點穩(wěn)一點，也切莫因為心急而走偏。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。