煤炭去產(chǎn)能：保就業(yè)還需體現(xiàn)“公正轉(zhuǎn)型”

　　小劉是山西省晉中市壽陽(yáng)縣某煤礦的工人。幾年前，煤礦效益下降，礦上開(kāi)始輪班休息，為保證收入在沒(méi)有排班的時(shí)候，他兼職做了一個(gè)外賣(mài)小哥。這只是近年來(lái)煤炭去產(chǎn)能過(guò)程中從業(yè)人員就業(yè)情況的一個(gè)縮影。2016年，國(guó)務(wù)院提出明確要求，用3~5年時(shí)間，實(shí)現(xiàn)煤炭產(chǎn)能再退出約5億噸、減量重組約5億噸。在煤炭去產(chǎn)能的同時(shí)，就業(yè)崗位也隨之減少，煤炭企業(yè)進(jìn)行職工就業(yè)安置的壓力較大。
   
　　近日，由來(lái)自政府智庫(kù)、科研院所、行業(yè)協(xié)會(huì)和環(huán)保組織專(zhuān)家組成的“中國(guó)煤控項(xiàng)目”團(tuán)隊(duì)發(fā)布報(bào)告——《供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下如何實(shí)現(xiàn)煤炭行業(yè)的轉(zhuǎn)型公正》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)報(bào)告）顯示，大部分省份的煤炭從業(yè)人員規(guī)模在2010~2015年期間均呈現(xiàn)先升后降的趨勢(shì)。該報(bào)告領(lǐng)銜專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)代表，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副研究員張瑩表示，總體而言，我國(guó)應(yīng)對(duì)煤炭轉(zhuǎn)型職工安置問(wèn)題較為積極，但仍存在企業(yè)轉(zhuǎn)型壓力大、不少“以煤興城”的資源型城市轉(zhuǎn)型替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展未成氣候等問(wèn)題。張瑩表示，我國(guó)應(yīng)及時(shí)總結(jié)地方教訓(xùn)和困難，借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)及時(shí)調(diào)整產(chǎn)業(yè)、財(cái)政及技能培訓(xùn)等政策。
   
　　去產(chǎn)能使煤炭行業(yè)就業(yè)持續(xù)縮減，但發(fā)展呈向好趨勢(shì)

　　近年來(lái)，隨著國(guó)內(nèi)外形勢(shì)變化，我國(guó)煤炭行業(yè)面臨著嚴(yán)峻且緊迫的轉(zhuǎn)型壓力。張瑩向中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者介紹，為應(yīng)對(duì)氣候變化，我國(guó)在《巴黎協(xié)定》中提出自主貢獻(xiàn)承諾，這同時(shí)也對(duì)我國(guó)煤炭行業(yè)帶來(lái)很大壓力。另外，霧霾等大氣污染頻發(fā)也使控煤壓力越來(lái)越大。此外，隨著技術(shù)進(jìn)步，整個(gè)行業(yè)所需的勞動(dòng)力也逐步縮減。這些因素都對(duì)我國(guó)煤炭行業(yè)就業(yè)形勢(shì)帶來(lái)一定影響。
   
　　2016年，國(guó)務(wù)院提出明確要求，用3~5年時(shí)間，實(shí)現(xiàn)煤炭產(chǎn)能再退出5億噸左右、減量重組約5億噸。張瑩表示，2016~2017年間，煤炭行業(yè)就已整體退出產(chǎn)能約4.4億噸，2018年有望提前完成該目標(biāo)。同時(shí)，去產(chǎn)能工作的推進(jìn)，也改善了煤炭行業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況，煤炭行業(yè)企業(yè)虧損及銀行貸款不良率均有所緩解。煤炭行業(yè)的利潤(rùn)從2015年的441億元增長(zhǎng)到2016年的1091億元和2017年的2959億元。
   
　　不過(guò)，與去產(chǎn)能和經(jīng)濟(jì)增速趨緩?fù)桨l(fā)生的，是去產(chǎn)能帶來(lái)的煤炭行業(yè)就業(yè)崗位的減少。2003年~2013年被看作是煤炭行業(yè)發(fā)展的“黃金時(shí)期”，煤炭就業(yè)人數(shù)由377萬(wàn)增長(zhǎng)到530萬(wàn)人。2014年起煤炭行業(yè)產(chǎn)量下降，從業(yè)人數(shù)開(kāi)始減少，到2017年末，該行業(yè)從業(yè)人數(shù)下降到351萬(wàn)人。

　　“從黃金10年結(jié)束后，整個(gè)煤炭行業(yè)在外部經(jīng)濟(jì)壓力和去產(chǎn)能政策推動(dòng)下，始終維持在每年減少40~50萬(wàn)人的速度。而且我們預(yù)計(jì)，整個(gè)下降趨勢(shì)還會(huì)持續(xù)很長(zhǎng)一段時(shí)間。”張瑩判斷，煤炭行業(yè)就業(yè)規(guī)模再出現(xiàn)反彈趨勢(shì)的可能性基本上很小。這就意味著，對(duì)于就業(yè)受影響的群體，如何為其未來(lái)尋找新的謀生手段，如何為受影響地區(qū)尋找新的支柱產(chǎn)業(yè)，可能成為一個(gè)長(zhǎng)期的問(wèn)題。
   
　　通過(guò)《中國(guó)勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒》提供的數(shù)據(jù)，報(bào)告分析得出，大部分省份的煤炭從業(yè)人員規(guī)模在2010~2015年期間均呈現(xiàn)先升后降的趨勢(shì)。
   
　　從變化趨勢(shì)來(lái)看，大部分主要產(chǎn)煤省份都是在2012年或2013年到達(dá)煤炭從業(yè)規(guī)模的頂峰，如陜西、內(nèi)蒙古、貴州、云南等都是在2013年達(dá)到就業(yè)最大規(guī)模；而山東、河南、安徽、甘肅等省份則是在2012年達(dá)到最大規(guī)模；少數(shù)幾個(gè)地區(qū)呈現(xiàn)不同的趨勢(shì)，如黑龍江在2011年就達(dá)到最大規(guī)模，隨后一直保持減少趨勢(shì)；甘肅則經(jīng)歷了先降后升的過(guò)程。
   
　　不過(guò)，“雖然煤炭行業(yè)就業(yè)規(guī)模是在減少，但減少的都是技術(shù)含量較低或安全系數(shù)較低的工作，所以從總量來(lái)看，盡管整個(gè)煤炭行業(yè)就業(yè)持續(xù)縮減，但從結(jié)構(gòu)上看仍有優(yōu)化的意義。”張瑩說(shuō)，透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)，整個(gè)行業(yè)中虧損企業(yè)數(shù)量也在減少，且發(fā)展呈現(xiàn)向好的趨勢(shì)。
   
　　地方積極安置就業(yè)，成效與問(wèn)題并存

　　各地在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，無(wú)疑都經(jīng)歷著或多或少的陣痛。據(jù)有關(guān)機(jī)構(gòu)調(diào)查，2015年煤炭行業(yè)欠薪比例高達(dá)約97%，欠薪半年以?xún)?nèi)的占比約70%；黑龍江龍煤集團(tuán)一次性實(shí)施10萬(wàn)員工大分流，社保兜底資金每人每月不足千元；安徽省淮南礦業(yè)集團(tuán)實(shí)施臨時(shí)放假計(jì)劃，期間職工月工資發(fā)放僅千元左右……各地就業(yè)安置都面臨不同程度的壓力。
   
　　張瑩向中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者介紹，通過(guò)多地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，從主要煤產(chǎn)區(qū)就業(yè)安置壓力情況來(lái)看，山西壓力最大，且就業(yè)安置壓力頂峰還未到來(lái)；內(nèi)蒙古從業(yè)規(guī)模小，生產(chǎn)技術(shù)水平高，可以平穩(wěn)過(guò)渡；黑龍江問(wèn)題嚴(yán)重，但去產(chǎn)能剩下的規(guī)模已不大，就業(yè)問(wèn)題主要考慮退出的職工如何尋找新的就業(yè)機(jī)會(huì)。此外，河南、山東、安徽總量還有一定規(guī)模，未來(lái)仍會(huì)繼續(xù)縮減規(guī)模，值得關(guān)注。
   
　　為保障就業(yè)安置工作平穩(wěn)進(jìn)行，僅2016年一年內(nèi)，國(guó)家就陸續(xù)發(fā)布多個(gè)文件支持去產(chǎn)能穩(wěn)步安置就業(yè)，地方也都積極響應(yīng)并行動(dòng)起來(lái)，取得了積極的進(jìn)展。以山西省晉煤集團(tuán)為例，職工總數(shù)14萬(wàn)人，68個(gè)二級(jí)單位。在崗員工工資曾經(jīng)從2013年最高點(diǎn)85206跌至2015年的64584元。隨后，晉煤集團(tuán)及時(shí)調(diào)整相關(guān)規(guī)定，出臺(tái)《晉煤集團(tuán)關(guān)于推進(jìn)人力資源配置改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，制定編制崗位標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)崗位替代，實(shí)施離崗休養(yǎng)機(jī)制，所有用工需求將全部通過(guò)正規(guī)化招聘來(lái)實(shí)現(xiàn)。另外，工資核定方式更加科學(xué)靈活，向生產(chǎn)一線及臟、苦、累、險(xiǎn)的崗位傾斜。除此之外，強(qiáng)化民生政策兜底，提出“守底線、保一線、做貢獻(xiàn)”的工資分配指導(dǎo)，確保不讓一個(gè)職工下崗。2016年，山西省安置煤炭去產(chǎn)能受影響職工群體的比例高達(dá)99.64%。職工安置平穩(wěn)有序，得到了國(guó)務(wù)院辦公廳的通報(bào)表彰。此外，黑龍江省制定了“十三五”期間安置龍煤集團(tuán)6.2萬(wàn)職工的分步走計(jì)劃，并制定了全?。▍^(qū)）職工安置策略。
   
　　張瑩表示，從多地調(diào)研的實(shí)際情況來(lái)看，針對(duì)煤炭去產(chǎn)能將會(huì)引發(fā)企業(yè)結(jié)構(gòu)改革與職工分流安置的問(wèn)題，主要產(chǎn)煤省（區(qū)）都提出要對(duì)企業(yè)制度及組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化改革，促進(jìn)行業(yè)大調(diào)整，適應(yīng)煤炭行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革大形勢(shì)；借助國(guó)務(wù)院《關(guān)于煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見(jiàn)》提出的內(nèi)部轉(zhuǎn)崗、內(nèi)部退養(yǎng)、補(bǔ)償下崗、幫扶再就業(yè)四大職工分流安置意見(jiàn)的指導(dǎo)，制定了各?。▍^(qū)）職工安置策略。
   
　　不過(guò)，在實(shí)際操作執(zhí)行過(guò)程中，也切實(shí)發(fā)現(xiàn)一些問(wèn)題。如晉煤集團(tuán)發(fā)現(xiàn)，對(duì)于去產(chǎn)能企業(yè)內(nèi)退人員工資沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。為此，張瑩建議政府對(duì)于這類(lèi)內(nèi)退人員的工資確定標(biāo)準(zhǔn)，給予政策性補(bǔ)償，啟動(dòng)失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制。此外，還普遍存在企業(yè)安置職工的辦法可持續(xù)性不高、企業(yè)缺乏有效的職工多技能培訓(xùn)機(jī)制、企業(yè)間缺少宏觀協(xié)調(diào)統(tǒng)籌機(jī)制等問(wèn)題。
   
　　報(bào)告認(rèn)為，在煤炭行業(yè)就業(yè)安置問(wèn)題上，中國(guó)可借鑒國(guó)際勞工組織（ILO）和聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約（UNFCCC）等國(guó)際組織所提出的“公正轉(zhuǎn)型”原則及政策框架，在經(jīng)濟(jì)向可持續(xù)、低碳、綠色化方向發(fā)展的轉(zhuǎn)型過(guò)程中消除對(duì)就業(yè)市場(chǎng)的不利影響以及可能造成的貧困問(wèn)題。

　　響應(yīng)“公正轉(zhuǎn)型”可借他山之石

　　據(jù)了解，公正轉(zhuǎn)型這一概念在我國(guó)率先由中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所倡導(dǎo)。張瑩介紹說(shuō)，巴黎氣候大會(huì)明確將“公正轉(zhuǎn)型”寫(xiě)入《巴黎協(xié)定》，提出“考慮到務(wù)必根據(jù)國(guó)家制定的優(yōu)先事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力公正轉(zhuǎn)型以及創(chuàng)造體面和高質(zhì)量就業(yè)崗位”。她表示，當(dāng)前，西方政治呈現(xiàn)出明顯的右傾化趨勢(shì)，英國(guó)脫歐、美國(guó)富商特朗普當(dāng)選總統(tǒng)、意大利憲政改革公投失敗無(wú)一不是力證。張瑩分析，造成該現(xiàn)象的原因復(fù)雜，不僅包括經(jīng)濟(jì)不振、社會(huì)分化等因素，而且在這些國(guó)家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，無(wú)法實(shí)現(xiàn)公正轉(zhuǎn)型及妥善處置好受影響工人群體也是重要因素之一。“我國(guó)在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，也會(huì)面臨類(lèi)似的問(wèn)題，因此，應(yīng)當(dāng)更加重視公正轉(zhuǎn)型問(wèn)題，幫助受影響群體尋找新的工作，維持社會(huì)基本穩(wěn)定。”張瑩說(shuō)。
   
　　張瑩建議，在這方面，我國(guó)可借鑒一些國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。在波蘭，針對(duì)煤礦工人群體，允許礦工提前退休，對(duì)自愿離開(kāi)的礦工提供福利津貼，受影響礦工可免費(fèi)獲得培訓(xùn)機(jī)會(huì)，還可為礦工子女入學(xué)提供特別津貼等。針對(duì)受影響地區(qū)，可以減免生態(tài)罰金；整個(gè)地區(qū)可減免一定比例的個(gè)人所得稅；投資時(shí)能獲得一定額度優(yōu)惠等。針對(duì)煤炭生產(chǎn)企業(yè)，制定債務(wù)減免和重置計(jì)劃，提供部分資金幫助解決企業(yè)養(yǎng)老金困難，對(duì)于愿意雇傭失業(yè)礦工的企業(yè)給予優(yōu)惠信貸和貸款政策等。此外，波蘭還設(shè)立了部門(mén)聯(lián)系制來(lái)解決煤炭產(chǎn)業(yè)中的各種問(wèn)題。
   
　　張瑩認(rèn)為，國(guó)外經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)有啟示。她認(rèn)為，對(duì)于面臨沖擊的煤炭行業(yè)從業(yè)人員，應(yīng)建立全方位的公正轉(zhuǎn)型政策體系；對(duì)于陷入困境的煤炭企業(yè)，應(yīng)以市場(chǎng)機(jī)制為主，政府援助為輔；對(duì)于受影響的主要煤產(chǎn)地，應(yīng)加大政策扶持助其培育新的替代產(chǎn)業(yè)；對(duì)于政策制定實(shí)施機(jī)制，應(yīng)鼓勵(lì)創(chuàng)新決策和執(zhí)行機(jī)制來(lái)促進(jìn)煤炭轉(zhuǎn)型。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。