5月2日加快中心城市建設(shè) 承擔(dān)國(guó)家戰(zhàn)略使命

目前我國(guó)已有北京、上海、廣州、天津、重慶、成都、武漢、鄭州8個(gè)國(guó)家中心城市，它們不僅改變了我國(guó)城市的范疇體系和分類(lèi)框架，也在深層次上重構(gòu)著新型城鎮(zhèn)化的基本思路和發(fā)展道路。開(kāi)展國(guó)家中心城市的評(píng)估和研究，對(duì)其進(jìn)一步明確定位、優(yōu)化功能、提升質(zhì)量、充分發(fā)揮引領(lǐng)作用具有重要意義。

國(guó)家中心城市的總體發(fā)展情況

（一）“中心地位”初步形成并在快速擴(kuò)張

國(guó)家中心城市的設(shè)立始于2010年2月，是在直轄市和省會(huì)城市層級(jí)之上出現(xiàn)的新的“塔尖”，集中了中國(guó)和中國(guó)城市在空間、人口、資源和政策上的主要優(yōu)勢(shì)。

截止到2015年底，依據(jù)國(guó)家和各省市相關(guān)公開(kāi)數(shù)據(jù)，8個(gè)國(guó)家中心城市的基本情況如下：在人口規(guī)模上，8個(gè)國(guó)家中心城市的人口總量為13971.35萬(wàn)，在全國(guó)137462萬(wàn)人口中占比為10.1%；在經(jīng)濟(jì)總量上，8個(gè)國(guó)家中心城市的GDP總量為126917.91億元，在全國(guó)689052.1億元GDP中占比為18.42%；在人均GDP上，8個(gè)國(guó)家中心城市的人均GDP為94731元人民幣，是全國(guó)人均水平（50000元人民幣）的1.89倍；在GDP增速上，8個(gè)國(guó)家中心城市的GDP增長(zhǎng)速度約為8.67%，是全國(guó)平均水平（約為6.9%）的1.26倍；在城鎮(zhèn)化率上，8個(gè)國(guó)家中心城市的城鎮(zhèn)化率為77.97%，是全國(guó)平均水平（約為56.1%）的1.39倍。由此可知，國(guó)家中心城市在我國(guó)區(qū)域和城鎮(zhèn)發(fā)展中的“中心地位”已初步形成并仍在快速擴(kuò)張。

（二）國(guó)家中心城市的現(xiàn)狀評(píng)估

基于具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的國(guó)家中心城市理論方法與評(píng)價(jià)體系（主要包括綜合實(shí)力、中心作用與戰(zhàn)略影響3個(gè)一級(jí)指標(biāo)、9個(gè)二級(jí)指標(biāo)和32個(gè)三級(jí)指標(biāo)），上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院對(duì)國(guó)家中心城市的發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)估并得出結(jié)論如下：

在綜合評(píng)估上，國(guó)家中心城市的排序依次是：北京、上海、廣州、重慶、天津、武漢、成都和鄭州。在“綜合實(shí)力”一級(jí)指數(shù)排名上，國(guó)家中心城市的排序依次為：北京、廣州、上海、武漢、天津、重慶、成都和鄭州。在“中心作用”一級(jí)指數(shù)排名上，國(guó)家中心城市的排序依次為：北京、廣州、上海、重慶、武漢、天津、成都和鄭州。在“戰(zhàn)略影響”一級(jí)指數(shù)排名上，國(guó)家中心城市的排序依次為：上海、北京、重慶、天津、廣州、成都、武漢和鄭州。

（三）國(guó)家中心城市的層級(jí)分析

第一個(gè)層級(jí)：北京、上海和廣州三市。“北上廣”依然占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，各項(xiàng)指數(shù)大都處于前三甲的位置。只在“戰(zhàn)略影響”一項(xiàng)，廣州被重慶、天津擠出前三，位列第五，這既說(shuō)明了中心城市的培養(yǎng)成長(zhǎng)需要積累和積淀，同時(shí)也意味著在激烈的競(jìng)爭(zhēng)中傳統(tǒng)的城市化格局也在出現(xiàn)新變化。

第二個(gè)層級(jí)：重慶和天津。它們?cè)趪?guó)家中心城市中分列第四和第五，反映出直轄市在政策資源等方面仍具有較大優(yōu)勢(shì)，并在一定程度上可以彌補(bǔ)一個(gè)城市在區(qū)位和空間上的劣勢(shì)，同時(shí)這也是一般的省會(huì)城市在短期內(nèi)難以超越的。

第三個(gè)層級(jí)：武漢、成都和鄭州。它們?cè)趪?guó)家中心城市中分列第六、第七和第八。其中值得關(guān)注的是武漢，它的“綜合實(shí)力”指數(shù)緊隨上海之后位列第四，超過(guò)了直轄市天津和重慶，表明其人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展比較均衡且有較大幅度提升，同時(shí)武漢的“中心作用”指數(shù)上排在第五，位于重慶、天津之間，說(shuō)明武漢市作為長(zhǎng)江中游城市群的中心城市的集聚力不斷強(qiáng)化。位于西部的成都和位于中部的鄭州分別位列第七和第八，各自的一級(jí)指數(shù)排名基本上也處于同樣位置，但在局部也有亮點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，其中成都的“社會(huì)發(fā)展”指數(shù)位列第三、“文化發(fā)展”指數(shù)位列第四，與成都具有良好的生活方式和人文氛圍基本一致。鄭州的“人口發(fā)展”指數(shù)位列第三、城市“中心作用”位列第四，與河南省作為人口大省和鄭州作為河南省會(huì)城市的現(xiàn)實(shí)基本一致。成都和鄭州在國(guó)家中心城市陣營(yíng)都屬于需要加快謀劃、布局和發(fā)展的城市。

發(fā)展優(yōu)勢(shì)與問(wèn)題分析

（一）北京：各項(xiàng)指標(biāo)穩(wěn)居“首位”

北京在國(guó)家中心城市中排名第一。“綜合實(shí)力”和“中心作用”均位列第一。“戰(zhàn)略影響”排在第二，穩(wěn)居“首位”國(guó)家中心城市之位，與其他城市拉開(kāi)明顯距離。北京的社會(huì)和文化發(fā)展位居首位，經(jīng)濟(jì)發(fā)展第二。只有人口發(fā)展水平位于第五，城區(qū)人口密度與其他城市相比僅處在中游。人口自然增長(zhǎng)率高于上海和天津，遠(yuǎn)低于鄭州和廣州，相對(duì)不利。

（二）上海：科技創(chuàng)新與北京差距較大

上海在國(guó)家中心城市中排名第二。“綜合實(shí)力”和“中心作用”均位列第三。“戰(zhàn)略影響”超越北京位居第一，這與上海是我國(guó)最開(kāi)放和最現(xiàn)代化的大都市密切相關(guān)。上海的人口發(fā)展水平位居首位，常住人口和人口密度都很高。人均社會(huì)消費(fèi)品總額與第三產(chǎn)業(yè)比重水平處于前列，但人均GDP僅處于中游。人均公園面積為7.33平方米，遠(yuǎn)低于廣州的20.19平方米。人均道路面積為4.11平方米，遠(yuǎn)低于天津的16.71平方米。上海在貨物、通信信息流動(dòng)方面領(lǐng)先，但客運(yùn)指標(biāo)墊底。上海在科技創(chuàng)新中心作用上排在第二，但與北京相比有較大差距。

（三）廣州：綜合服務(wù)樞紐水平位居第一

廣州在國(guó)家中心城市中排名第三，與廣州作為傳統(tǒng)的“城市三強(qiáng)”的地位基本符合，但也表明在獲得國(guó)家政策和戰(zhàn)略支持上已不如改革開(kāi)放以來(lái)的30年。廣州經(jīng)濟(jì)發(fā)展排在第一，把位列第五的上海遠(yuǎn)遠(yuǎn)拋開(kāi)，同時(shí)人均GDP最高，在北上廣中一枝獨(dú)秀。廣州的人口發(fā)展水平位居第二，人口自然增長(zhǎng)僅次于鄭州位列第二。廣州的社會(huì)發(fā)展水平排在第二，教育、衛(wèi)生、城市生活環(huán)境等處于前列。廣州的文化發(fā)展水平排在第三，位居北京、上海之后。廣州的綜合服務(wù)樞紐水平位居第一，客流、貨流、通信信息流動(dòng)等指標(biāo)呈現(xiàn)出均衡和高水平發(fā)展，表明城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量?jī)?yōu)于其他城市。廣州的科技創(chuàng)新中心作用排在第四，相關(guān)指標(biāo)處于中等水平。

（四）重慶：國(guó)家戰(zhàn)略支持力度持續(xù)加大

重慶在國(guó)家中心城市中排名第四。近年來(lái)重慶獲得國(guó)家戰(zhàn)略支持的力度持續(xù)加大。但建設(shè)中心城市不是一朝一夕的事情。重慶的人口發(fā)展水平位居第四，但人口密度和人口自然增長(zhǎng)率均處于較低水平。重慶的GDP增速盡管最高，但人均GDP、人均社會(huì)消費(fèi)品零售總額、第三產(chǎn)業(yè)比重等偏低。重慶的城市社會(huì)環(huán)境得分相對(duì)較高，但教育和醫(yī)療的人均服務(wù)水平較低。與同處在成渝城市群的成都相比，重慶的文化發(fā)展水平比較滯后。

（五）天津：三個(gè)一級(jí)指數(shù)均無(wú)緣前三甲

天津在國(guó)家中心城市中排名第五。三個(gè)一級(jí)指數(shù)均與前三甲無(wú)緣，是這個(gè)老牌直轄市的最大問(wèn)題。天津的人口發(fā)展水平在8城市中墊底，好處是不存在北京、上海疏解人口的壓力，但也是造成濱海新區(qū)一直人氣不足的主要原因之一。天津的綜合服務(wù)樞紐功能排在第六，距離天津國(guó)家中心城市規(guī)劃定位提出的北方經(jīng)濟(jì)中心、北方國(guó)際(14.680,0.05,0.34%)航運(yùn)中心和國(guó)際物流中心等，還有不小差距。

（六）武漢：各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)發(fā)展水平較好

武漢在國(guó)家中心城市中排名第六。作為中部崛起的戰(zhàn)略支點(diǎn)城市，武漢積累的國(guó)家戰(zhàn)略資源不如天津，在新增的國(guó)家戰(zhàn)略支持上不如重慶。武漢各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)處于較高發(fā)展水平，但工業(yè)比重較大，第三產(chǎn)業(yè)相對(duì)不高。武漢的社會(huì)發(fā)展水平排在第七，城市綠化環(huán)境等問(wèn)題比較突出。武漢的文化產(chǎn)業(yè)及相關(guān)從業(yè)人員的發(fā)展水平偏低。武漢的通信信息流動(dòng)水平較低。武漢的國(guó)際交往水平與沿海發(fā)達(dá)城市的差距也比較大。

（七）成都：要補(bǔ)的基礎(chǔ)課相當(dāng)艱巨

成都在國(guó)家中心城市中排名第七。《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》提出“增強(qiáng)成都西部地區(qū)重要的經(jīng)濟(jì)中心、科技中心、文創(chuàng)中心、對(duì)外交往中心和綜合交通樞紐功能”，但從全國(guó)一盤(pán)棋看，成都建設(shè)國(guó)家中心城市要補(bǔ)的基礎(chǔ)課還相當(dāng)艱巨，與成都近年來(lái)給人的“熱鬧和繁華”感覺(jué)并不一致。成都的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平排在第六，人均GDP及人均社會(huì)消費(fèi)品零售總額偏低，第三產(chǎn)業(yè)比重不高。成都的社會(huì)發(fā)展水平排在第三，文化發(fā)展水平排在第四，在教育、醫(yī)療、城市綠化環(huán)境、文化服務(wù)、文化產(chǎn)業(yè)等方面具有一定優(yōu)勢(shì)。

（八）鄭州：發(fā)展基礎(chǔ)相對(duì)薄弱

鄭州在國(guó)家中心城市中排名第八。三個(gè)一級(jí)指標(biāo)的排名均位居第八，建設(shè)國(guó)家中心城市的家底和基礎(chǔ)比較薄弱，這說(shuō)明設(shè)立國(guó)家中心城市的主要標(biāo)準(zhǔn)，是看它是否符合國(guó)家戰(zhàn)略布局的需要。鄭州的人口自然增長(zhǎng)率為10.9‰，在8個(gè)國(guó)家中心城市中最高，基礎(chǔ)人口密度和發(fā)展趨勢(shì)優(yōu)勢(shì)較為明顯。鄭州的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展均排在第八，經(jīng)濟(jì)、教育、城市綠化環(huán)境等方面還需要加快發(fā)展。

加快推進(jìn)國(guó)家中心城市規(guī)劃建設(shè)的建議

（一）加強(qiáng)國(guó)家中心城市的基礎(chǔ)理論、政策和標(biāo)準(zhǔn)研究

國(guó)家中心城市從首次提出至今已過(guò)去了8年，但由于基礎(chǔ)理論、政策和標(biāo)準(zhǔn)研究嚴(yán)重滯后，在“哪個(gè)是，哪個(gè)不是”和該怎么建設(shè)和評(píng)估等方面，至今還存在著很多模棱兩可的認(rèn)識(shí)，這不同程度地影響、干擾了國(guó)家中心城市的規(guī)劃和發(fā)展。立足于國(guó)家政策戰(zhàn)略設(shè)計(jì)和已有國(guó)家中心城市的經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)展符合我國(guó)國(guó)情的中心城市基本理論研究，配套出臺(tái)政策體系和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，避免部委、城市、專(zhuān)家和媒體自說(shuō)自話(huà)乃至“另搞一套”，為國(guó)家中心城市建設(shè)提供理論指導(dǎo)和政策指引已勢(shì)在必行。

（二）高度關(guān)注以“萬(wàn)億元GDP”為評(píng)估認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的負(fù)面影響

近年來(lái)把“萬(wàn)億元GDP”作為衡量國(guó)家中心城市主要標(biāo)準(zhǔn)的說(shuō)法在社會(huì)上廣為流傳，不僅直接影響到個(gè)別入選城市的發(fā)展思路和規(guī)劃編制，也在一些有競(jìng)爭(zhēng)力的大城市之間掀起了新一輪的“GDP”競(jìng)賽。但這個(gè)流行說(shuō)法，在住房城鄉(xiāng)建設(shè)部和國(guó)家發(fā)展改革委兩方面均找不到任何依據(jù)。受其影響，一些大城市把心思和精力主要用于提升自身的首位度上，背棄了中心城市應(yīng)有的輻射、服務(wù)、帶動(dòng)和引領(lǐng)功能，在項(xiàng)目、資金、人才人力等要素方面加強(qiáng)了對(duì)周邊中小城市的截留、虹吸和壓制。應(yīng)盡快明確國(guó)家中心城市的核心職能，承擔(dān)國(guó)家戰(zhàn)略使命和戰(zhàn)略意圖，促進(jìn)國(guó)家中心城市的健康培育和成長(zhǎng)。

（三）未來(lái)應(yīng)在西北和東北地區(qū)謀劃和重點(diǎn)培育國(guó)家中心城市

從落實(shí)十九大區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的高度，應(yīng)將西北和東北作為規(guī)劃國(guó)家中心城市的重點(diǎn)區(qū)域。東北地區(qū)已有哈長(zhǎng)國(guó)家級(jí)城市群，加上振興東北的戰(zhàn)略需要，完全可考慮設(shè)置一個(gè)國(guó)家中心城市作為新增長(zhǎng)極。在西部盡管已有重慶、成都兩個(gè)，但在空間上都偏于大西南，在廣漠西北地區(qū)還是一片空白。西北地區(qū)是絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的核心區(qū)，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略中具有十分重要的地位，應(yīng)考慮培育一到兩個(gè)國(guó)家中心城市，與海上絲綢之路的天津、上海、廣州形成“對(duì)稱(chēng)之美”，使國(guó)家中心城市在空間和功能上更加均衡和優(yōu)化。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。