結(jié)構(gòu)調(diào)整下的土地政策變局：去產(chǎn)能倒逼精細(xì)化管理

經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的大背景，及其帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等政策變化，正在悄然影響土地政策的取向。

近日，國(guó)土部、發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)《京津冀協(xié)同發(fā)展土地利用總體規(guī)劃（2015-2020年）》，作為京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，該項(xiàng)規(guī)劃保障交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)移3個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域的用地需求。但同時(shí)也明確以節(jié)約集約為主線的原則。

在此之前的4月14日，國(guó)土部還發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好新型城鎮(zhèn)化建設(shè)土地服務(wù)保障工作的通知》和《國(guó)土資源“十三五”規(guī)劃綱要》。從去年11月以來(lái)，國(guó)土部會(huì)同多個(gè)部門，連續(xù)發(fā)布多項(xiàng)產(chǎn)業(yè)用地政策，包括支持旅游產(chǎn)業(yè)和大中型水利水電工程用地，控制鋼鐵煤炭行業(yè)、光伏發(fā)電項(xiàng)目等的用地。

土地政策的密集出臺(tái)，與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)去庫(kù)存、區(qū)域規(guī)劃密集出臺(tái)等背景有關(guān)。業(yè)內(nèi)人士指出，隨著大環(huán)境的變化，土地政策也越來(lái)越體現(xiàn)出差異化和精細(xì)化的特征。

周期疊加

土地?cái)?shù)據(jù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，始終有著密切的相關(guān)性。

國(guó)土資源部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，今年第一季度，全國(guó)國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)9.47萬(wàn)公頃，同比下降0.2%。基本與上年同期持平，土地供應(yīng)持續(xù)下滑的態(tài)勢(shì)得到初步遏制。其中，工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地供應(yīng)同比下降2.7%；房地產(chǎn)用地供應(yīng)下降4.4%；基礎(chǔ)設(shè)施等其他用地供應(yīng)增長(zhǎng)3.7%。

國(guó)土資源部調(diào)控和監(jiān)測(cè)司對(duì)該數(shù)據(jù)的解讀為，“經(jīng)濟(jì)運(yùn)行逐步向好是土地供應(yīng)止跌回穩(wěn)最重要因素。”其中，全國(guó)規(guī)模以上工業(yè)增加值增速加快、房地產(chǎn)投資增速加快、基礎(chǔ)設(shè)施投資增速加快并二倍于全國(guó)固定資產(chǎn)投資增速，分別對(duì)應(yīng)了上述三類土地的供應(yīng)變化情況。

反過(guò)來(lái)，土地制度也服務(wù)于經(jīng)濟(jì)大勢(shì)。國(guó)土資源部下屬機(jī)構(gòu)的一位專家向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道表示，在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域規(guī)劃等出現(xiàn)變化之時(shí)，土地政策也會(huì)做出相應(yīng)調(diào)整。

當(dāng)前，我國(guó)土地政策進(jìn)入一輪密集發(fā)布期。今年4月，國(guó)土資源部先后發(fā)布《國(guó)土資源“十三五”規(guī)劃綱要》和《關(guān)于進(jìn)一步做好新型城鎮(zhèn)化建設(shè)土地服務(wù)保障工作的通知》；5月，國(guó)土部、發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)《京津冀協(xié)同發(fā)展土地利用總體規(guī)劃（2015-2020年）》。

產(chǎn)業(yè)政策方面，去年11月以來(lái)，國(guó)土部會(huì)同多個(gè)部門，共發(fā)布4項(xiàng)與產(chǎn)業(yè)有關(guān)的用地政策。其中包括支持旅游業(yè)發(fā)展用地、對(duì)光伏項(xiàng)目用地實(shí)施指標(biāo)控制、支持大型水利水電工程用地、嚴(yán)控煤炭鋼鐵等過(guò)剩產(chǎn)能項(xiàng)目新增用地等。

不動(dòng)產(chǎn)登記方面，國(guó)土部于4月出臺(tái)了《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》。此外，國(guó)土部還針對(duì)市場(chǎng)的變化，對(duì)不同城市的房地產(chǎn)用地政策進(jìn)行窗口指導(dǎo)。

上述專家指出，當(dāng)前我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)增速換擋期。包括房地產(chǎn)在內(nèi)的多個(gè)行業(yè)存在“去產(chǎn)能”、“去庫(kù)存”等問(wèn)題，都需要新的土地政策予以配合。作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新引擎，城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)入加速階段，土地政策也需進(jìn)行調(diào)整和完善。與此同時(shí)，在“十三五”開局的時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，也需要出臺(tái)一份總括性的土地利用政策。

因此，多個(gè)周期的疊加，促成了近期土地政策的密集發(fā)布。按照很多專家的觀點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上，未來(lái)地方政府也將出臺(tái)較為細(xì)化的政策措施。

產(chǎn)業(yè)用地管理精細(xì)化

土地政策的密集發(fā)布，亦反映出更為細(xì)致的政策思路。自2014年以來(lái)，我國(guó)已連續(xù)三年調(diào)減新增建設(shè)用地指標(biāo)。這一調(diào)整的目的，在于改變以往土地粗放利用的局面，提高土地使用效率。

據(jù)悉，近幾年來(lái)，我國(guó)安排的年度建設(shè)用地總規(guī)模一直保持增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。其中，新增建設(shè)用地和存量建設(shè)用地規(guī)模均逐年增加。到2013年，新增建設(shè)用地規(guī)模比2012年總體持平，2014年則首次出現(xiàn)下調(diào)。

“在衡量土地利用效率方面，有一個(gè)學(xué)術(shù)指標(biāo)叫‘單位土地GDP產(chǎn)出’或‘土地產(chǎn)出率’，有些地方則以‘單位GDP建設(shè)用地下降率’或‘單位GDP地耗’作為類似的指標(biāo)。”上述專家表示，近年來(lái)，國(guó)土資源管理部門對(duì)該項(xiàng)指標(biāo)的考核較為重視，調(diào)減建設(shè)用地總指標(biāo)，即是一種體現(xiàn)。

他認(rèn)為，這種要求使得土地利用更加精細(xì)化，且在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的背景下，建設(shè)用地總規(guī)模仍有調(diào)減的空間。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道注意到，在新近出臺(tái)的《國(guó)土資源“十三五”規(guī)劃綱要》和《京津冀協(xié)同發(fā)展土地利用總體規(guī)劃（2015-2020年）》中，都將“轉(zhuǎn)變土地利用方式、促進(jìn)節(jié)約集約利用”作為總原則。

值的注意的是，在產(chǎn)業(yè)用地方面，“精細(xì)化”的思路較之以往更加凸顯。

2015年12月，國(guó)土部發(fā)布《光伏發(fā)電站工程項(xiàng)目用地指標(biāo)》，不僅對(duì)光伏發(fā)電項(xiàng)目用地總規(guī)模實(shí)施控制，而且根據(jù)發(fā)電站所在緯度和發(fā)電項(xiàng)目功能等的不同，規(guī)定了諸多單項(xiàng)指標(biāo)。該項(xiàng)文件被認(rèn)為“填補(bǔ)了能源產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域用地標(biāo)準(zhǔn)的一項(xiàng)空白”，同時(shí)也體現(xiàn)出更為精細(xì)化的管理方式。

對(duì)于很多產(chǎn)業(yè)用地而言，目前的管理模式以總量控制為主，由于項(xiàng)目運(yùn)作的復(fù)雜性，土地管理很少深入到項(xiàng)目層面。根據(jù)國(guó)土資源部的數(shù)據(jù)，到目前為止，真正細(xì)化到工程項(xiàng)目層面、實(shí)施土地控制的行業(yè)指標(biāo)只有16項(xiàng)，但從土地集約節(jié)約利用的角度，這種管理模式被認(rèn)為更加科學(xué)和有效。

事實(shí)上，對(duì)于產(chǎn)業(yè)用地，國(guó)土部一直實(shí)施“有保有壓”的原則。按照上述專家的說(shuō)法，“不管是‘保’還是‘壓’，從無(wú)標(biāo)準(zhǔn)控制到有標(biāo)準(zhǔn)控制的精細(xì)化管理，是土地管理的大方向。”

二線土地市場(chǎng)需關(guān)注

作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要一環(huán)，房地產(chǎn)用地管理一直是土地管理的重點(diǎn)。近幾年來(lái)，房地產(chǎn)用地中的差異化原則更為明顯。

4月發(fā)布的《國(guó)土資源“十三五”規(guī)劃綱要》中就明確指出，“要結(jié)合房地產(chǎn)去庫(kù)存，實(shí)施有效用地調(diào)節(jié)政策，保持房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行。在住房供求關(guān)系緊張地區(qū)適度增加用地規(guī)模；對(duì)房地產(chǎn)庫(kù)存較高的城市，減少直至停止住房用地供應(yīng)。”這也奠定了整個(gè)“十三五”期間房地產(chǎn)用地政策的總基調(diào)。

我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)總體供大于求，但仍然存在明顯的區(qū)域差異。其中，一線城市和核心二線城市供應(yīng)不足，三四線城市則供應(yīng)過(guò)剩。因此，國(guó)土部近年來(lái)一直對(duì)房地產(chǎn)用地實(shí)施“因地制宜”的原則。

自去年以來(lái)的本輪房地產(chǎn)調(diào)控政策中，土地政策并未有較大動(dòng)作。但據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道了解，國(guó)土部仍以“窗口指導(dǎo)”的形式對(duì)各地的房地產(chǎn)用地供應(yīng)進(jìn)行調(diào)整，即在審批土地指標(biāo)時(shí)，對(duì)房地產(chǎn)用地供應(yīng)規(guī)模加以控制。據(jù)悉，貴陽(yáng)、沈陽(yáng)等房地產(chǎn)供應(yīng)明顯過(guò)剩的城市，近兩年的房地產(chǎn)用地指標(biāo)均已有所調(diào)減。

但熱點(diǎn)城市供應(yīng)不足的局面，短期內(nèi)仍然難以改變。根據(jù)國(guó)土部下屬土地勘測(cè)規(guī)劃院的數(shù)據(jù)，今年第一季度，一線城市房地產(chǎn)用地供應(yīng)同比有所下降，降幅為37.97%。二線城市房地產(chǎn)開發(fā)用地供應(yīng)同比下降18.18%。

上述機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)還顯示，一季度末，全國(guó)105個(gè)主要監(jiān)測(cè)城市住宅地價(jià)為5554元/平方米，環(huán)比增長(zhǎng)1.27%，同比增長(zhǎng)4.66%，為各性質(zhì)用地中增長(zhǎng)最快者。其中，多家機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)指出，由于資金外溢效應(yīng)的存在，二線城市的土地市場(chǎng)開始火爆。

分析人士認(rèn)為，部分二線城市土地市場(chǎng)已出現(xiàn)泡沫成分，值得警惕。對(duì)于區(qū)域中心城市，未來(lái)仍需在政策層面進(jìn)行差別化對(duì)待。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。