李宇嘉：土地如何續(xù)期 爭論之前先請正本清源

土地使用權(quán)到期，究竟該怎么續(xù)期，此事直接關(guān)系到老百姓的切身利益。在草根層面，對此充斥著民粹式的批評和建議；而業(yè)內(nèi)一方，或主要抓住《物權(quán)法》在“自動續(xù)期”上語焉不詳不放，呼吁盡快發(fā)布細則，或呼吁借著到期的契機，向“年租制”和房產(chǎn)稅的現(xiàn)代公共財政轉(zhuǎn)型。當眾說紛紜但辯駁不清時，就需要追根溯源，才能看清問題的本質(zhì)，進而找到解決的答案。

不管是70年土地使用期，還是“自動續(xù)期”，都是從香港地區(qū)學來的。上世紀80年代改革開放之前，“土地不準租賃和買賣”，在我國內(nèi)地上升到了誰也不敢碰的高度，否則會刑法伺候。但是，外資進來后要蓋房子，不能讓人家懸在空中，于是就借鑒了我國香港土地批租制度。因此，我國內(nèi)地土地有償出讓和續(xù)期，本質(zhì)上是從法律禁止到開放這一歷史過渡背景下的“政治設計”。

在英國，永久業(yè)權(quán)（freehold）的私人土地占85%，公共用地僅占15%。之所以英國在香港地區(qū)實施土地批租制度，一方面在于香港有關(guān)條約的租期限制，另一方面在于在香港“自由港”開發(fā)的模式下，當時港英政府沒有多少稅收，只能以土地出讓來獲得政府運營和公共設施建設資金。有償、有限期批租，既能保證港英政府收入可持續(xù)，也讓港英政府和承租人分享城市開發(fā)的增值收益。

香港土地批租很靈活。19世紀中期，土地批租年限為75年，后因承租人抱怨且經(jīng)濟形勢不好而改為999年。19世紀末，因城市化快速發(fā)展、地價上升快，港英政府擔心收入減少而改回75年且到期后再免費續(xù)75年。第二個75年到期后，要按年繳租金。1997年香港回歸時，為保持平穩(wěn)過渡，所有土地官契到期的新界，再免費續(xù)期50年到2047年。從1985年中英聯(lián)合聲明發(fā)布到1997年，可批期限至2047年的新地（1997年前象征性繳納出讓金，1997-2047按年繳租金）。

香港土地批租期限多樣，有無期限、999年、99年、75年、50年等年期并存，期限和續(xù)期標準暫時統(tǒng)一，多數(shù)土地到2047年到期，且2047年之前的續(xù)期，均按年租金3%繳納每年續(xù)期費；2047年之后如何續(xù)期，則要等到2047年以后再設法解決。這一方面與基本法確定的香港社會制度50年（1997-2047）不變有關(guān)。更重要的是，長期堅持“低稅率、自由港”的香港，政府收入確實無保障，在土地出讓制度設計上，要盡量保持靈活性。一河之隔的深圳，上世紀80年代開放和引進港資時，一窮二白，3000萬啟動資金都是借來的，土地為公共設施和城市化融資具有必然性。

由于我國內(nèi)地初始市場信用空白，幾乎沒有私人不動產(chǎn)，而地方政府不能獨立發(fā)債，西方式的市場化融資（“市政債+房產(chǎn)稅”）被堵塞。土地是那時地方政府可利用的唯一大宗資產(chǎn)，政府信用又很強。加上1994年分稅制后，中央默認地方利用土地為公共服務融資。因此，土地有償有限期出讓，盡管在當時是市場化急就章的無奈決定，但卻是我國城市化、市場化初期，公共服務唯一的融資模式，且契合快速城市化對公共服務一次性巨額投入的融資訴求。

政府對國有土地的批租有兩大規(guī)律：一是以土地為手段實現(xiàn)公共目標，而非土地經(jīng)濟價值最大化；二是隨地方財政制度改變而改變。城市化既是人口、產(chǎn)業(yè)和資源集聚的過程，也是涵養(yǎng)稅源的過程。城市化前期，靠土地為公共服務融資，意味著在承租期間內(nèi)，承租者有免費享用公共服務的權(quán)利。不動產(chǎn)價值是公共服務的最大容器，這也意味著不動產(chǎn)擁有者有權(quán)分享增值收益。

不動產(chǎn)增值收益非房產(chǎn)增值，而是土地增值。因此，在土地使用權(quán)到期后，免費或低價續(xù)期，讓房產(chǎn)擁有者和政府分享增值收益，具有必然性。另外，在城市化前期，只有免費或低價續(xù)期，才能集聚更多人口、產(chǎn)業(yè)和資源。這就是為何在開埠或拓荒時，土地近乎奉送。由此，不管是2004年73號文規(guī)定，“20年使用期的行政劃撥用地（免費）補繳地價為基準地價（市場地價的四分之一至三分之一）的35%”，還是這次官方明確“1995年9月18日前出讓土地到期免費順延至國家規(guī)定最高期限”（前期已按深圳地方有償出讓標準繳費），深圳都是在貫徹上述原則。

城市化進入中后期，人口和資源集聚、產(chǎn)業(yè)升級，實體經(jīng)濟提供的稅收占比上升，一次性巨額投入的公共服務（如地鐵）減少了，且能通過規(guī)模效應來降低公共服務供給成本，土地融資必要性下降。另外，城市化的另一面是市場范圍擴大和信用體系建立，公共服務融資轉(zhuǎn)向資本市場，如我國近年來如火如荼的地方債務置換、PPP、債轉(zhuǎn)股等。而且，城市化中后期是“搶人大戰(zhàn)”，哪個城市公共服務好，人口就遷往哪個城市，該城市集聚度更高，稅源更有保障。保護物權(quán)、實現(xiàn)“有恒產(chǎn)者有恒心”是爭奪人口的利器，低價續(xù)期土地使用權(quán)也有必然性。

溫州案例在法理上說得通，畢竟政府是土地的所有權(quán)人。之所以爭議大，在于讓利和共享的城市化趨勢下，低價續(xù)期才是主流。地租和稅收是政府兩種公共服務融資模式，在支出一定的情況下此消彼長。稅收上升到一定程度（包括向財產(chǎn)稅轉(zhuǎn)型），免費續(xù)期是“上上簽”，這會涵養(yǎng)稅源、培育公共財政，而堅持按市場價續(xù)期，或驅(qū)使人口流出或到周邊買房。深圳及溫州目前處理的僅是國家統(tǒng)一出讓期以前的小批量案例（20年產(chǎn)權(quán)住宅），海量的70年使用權(quán)到期（大概在2065年后）后如何續(xù)期，未有定論，或財政預案未準備好。但無論如何，土地出讓收入能全部用到“雪中送炭”的公共服務上，是減少爭議，順利續(xù)期的唯一出路。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。