油氣管網(wǎng)改革總體思路：打破一體化壟斷

當(dāng)前，油氣改革方案正在制定中，諸多問題懸而未決，特別是管網(wǎng)環(huán)節(jié)，是多重矛盾和利益沖突的交匯點(diǎn)，關(guān)乎此輪改革成敗。筆者認(rèn)為，我國油氣體制改革的總體目標(biāo)是：按照市場化原則，打破壟斷，引入競爭，構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系，建立起符合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段、能夠確保我國能源可持續(xù)發(fā)展的體制機(jī)制，不斷滿足整個社會快速增長的油氣需求。推動我國油氣體制改革，應(yīng)從短期和中長期進(jìn)行有效規(guī)劃，明確改革的路徑及具體的政策措施。

短期目標(biāo)（未來3-5年）

激活市場競爭性，擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和天然氣能源的市場份額；上游先行，實(shí)現(xiàn)油氣源多元化競爭；中游協(xié)同，建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)第三方準(zhǔn)入，并形成有效的監(jiān)管體制機(jī)制；建立合理的價格機(jī)制和法律體系規(guī)范市場行為。本階段主要目標(biāo)是增加供給，降低價格。

1．法律（案）先行，科學(xué)有序引領(lǐng)油氣行業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈改革

制定專門的石油、天然氣法或改革法案，引領(lǐng)和指導(dǎo)油氣改革，明確改革目標(biāo)，統(tǒng)一改革行動，推動能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命，統(tǒng)籌推進(jìn)全產(chǎn)業(yè)鏈改革，系統(tǒng)解決油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的體制障礙。

建立健全以《石油天然氣法》為核心，以天然氣專項(xiàng)法為支撐的完整法律框架。提高法律法規(guī)的可操作性，使其更適應(yīng)天然氣勘探、生產(chǎn)、輸送、儲配和利用的特點(diǎn)，并完善相關(guān)的實(shí)施細(xì)則和配套法規(guī)，以保障油氣基本法和天然氣專門法的貫徹實(shí)施。

2．以上游開放為突破口，推動礦權(quán)和進(jìn)口權(quán)開放增加油氣供給

建議成立歸屬于國土部門的探礦公司，明確礦源后競爭開采權(quán)，并嚴(yán)格采取勘探進(jìn)度跟蹤監(jiān)督，對閑置礦源的情況進(jìn)行有效治理。以目前尚未登記的常規(guī)油氣區(qū)塊和非常規(guī)油氣區(qū)塊為突破口，放寬市場準(zhǔn)入限制，通過公開招標(biāo)發(fā)放許可證等方式鼓勵各類資本進(jìn)入。

以推行混合所有制改革為契機(jī)，推進(jìn)油氣行業(yè)各類資本交叉持股、合作經(jīng)營。鼓勵國有油氣公司將其持有的油氣資源探礦權(quán)、采礦權(quán)用于與民營企業(yè)的合作。以深化行政體制審批改革為動力，取消政府對氣源進(jìn)口的行政審批權(quán)，允許更多的經(jīng)營主體從事氣源進(jìn)口業(yè)務(wù)。通過氣源引入，實(shí)現(xiàn)氣源的多樣性，打破當(dāng)前的上游氣源壟斷，促進(jìn)油氣源頭的競爭，增加供給，提高資源配置效率，為中下游的市場化改革創(chuàng)造條件。

3．加大中游管網(wǎng)、儲氣庫、LNG接收站等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，盡快落實(shí)第三方準(zhǔn)入

將管道運(yùn)輸與燃?xì)怃N售業(yè)務(wù)相分離，實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)獨(dú)立并公平開放，是協(xié)調(diào)上下游利益關(guān)系，推動天然氣行業(yè)健康發(fā)展的必行之舉。以管網(wǎng)第三方準(zhǔn)入為突破口，實(shí)行網(wǎng)銷分離、輸配分離、儲運(yùn)分離?？煽紤]先由較易改革的長輸管網(wǎng)和LNG接收站開始，遵循財(cái)務(wù)分離——業(yè)務(wù)分離——產(chǎn)權(quán)分離的次序漸進(jìn)改革，最終形成各環(huán)節(jié)相互獨(dú)立、彼此競爭合作的格局。

開放管網(wǎng)投資、建設(shè)市場，鼓勵多方投資者介入，逐步建立起以市場化融資為主，政策性金融機(jī)構(gòu)融資、財(cái)政撥款和國際融資共存的多元化融資渠道，加快管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)管網(wǎng)調(diào)節(jié)、調(diào)峰能力。盡快落實(shí)管網(wǎng)互聯(lián)互通及向第三方接入服務(wù)，加強(qiáng)對接入條款、服務(wù)價格和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管，以確保運(yùn)營主體提供非歧視性服務(wù)，為培育競爭性市場創(chuàng)造條件。

4．深化天然氣價格改革，盡快核定管輸成本

理順天然氣價格體系，使價格真正反映總成本水平和供需格局，解決居民生活用氣與各省門站價格倒掛的問題，消除居民用氣與工業(yè)、商業(yè)用氣的交叉補(bǔ)貼現(xiàn)象。同時，建立完善對生活困難人群和一些公益性行業(yè)的定向補(bǔ)貼和救助機(jī)制。按補(bǔ)償成本、合理收益的原則確定儲氣價格，建立峰谷氣價、季節(jié)性差價等激勵性價格政策。

5．建立統(tǒng)一的國家天然氣和儲輸管網(wǎng)設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)，為多元化運(yùn)營奠定管理基礎(chǔ)

我國天然氣氣源多樣，標(biāo)準(zhǔn)不一，使得管網(wǎng)交易和下游用戶天然氣品質(zhì)穩(wěn)定性和互換性困難極大。應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，合理確定管網(wǎng)中新建管道的壓力等級。管網(wǎng)壓力等級不宜過多，要形成適合我國國情的國家標(biāo)準(zhǔn)，為互聯(lián)互通做好技術(shù)基礎(chǔ)準(zhǔn)備。推進(jìn)天然氣聯(lián)網(wǎng)，對各來源的入網(wǎng)天然氣制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，保證管網(wǎng)中氣體質(zhì)量穩(wěn)定、可用和安全。統(tǒng)一規(guī)范入網(wǎng)氣質(zhì)條件，適時實(shí)行能量計(jì)量方式。

中長期目標(biāo)（未來5-15年）

培育中游自然壟斷環(huán)節(jié)的市場參與主體，推動全國天然氣管網(wǎng)的形成與完善；管網(wǎng)獨(dú)立，網(wǎng)運(yùn)分離，形成上游與下游多主體、多元化產(chǎn)權(quán)與資本競爭，中游由政府監(jiān)管的“X+1+X”為主的市場格局。本階段主要目標(biāo)是健全市場，完善機(jī)制。

1．區(qū)分競爭性和非競爭性業(yè)務(wù)，全面實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)獨(dú)立和公平開放

針對我國油氣行業(yè)縱向一體化、競爭性業(yè)務(wù)和壟斷性業(yè)務(wù)捆綁經(jīng)營的問題，實(shí)施全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌龌母?，打破壟斷，促進(jìn)競爭。推動天然氣開采、管道運(yùn)輸與天然氣銷售業(yè)務(wù)相分離，實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)獨(dú)立和全面的無歧視公平開放。天然氣輸氣、城市配氣等業(yè)務(wù)具有自然壟斷性，政府應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)管；天然氣進(jìn)口、批發(fā)和零售環(huán)節(jié)以及燃?xì)庠O(shè)備生產(chǎn)業(yè)務(wù)等屬于競爭性業(yè)務(wù)，政府應(yīng)放松準(zhǔn)入管制。

運(yùn)輸與銷售業(yè)務(wù)的分離，能為天然氣合理定價奠定基礎(chǔ)，有利于管網(wǎng)作為公共產(chǎn)品的價格更加透明與公正。將國內(nèi)天然氣骨干管網(wǎng)業(yè)務(wù)合并，并納入LNG接收站和儲氣庫等基礎(chǔ)設(shè)施，成立一個新的國有天然氣管網(wǎng)公司。對天然氣管網(wǎng)和相關(guān)設(shè)施無歧視地向第三方公平開放，采用混合經(jīng)濟(jì)方式，允許多元投資主體參與投資。

2．形成氣源價格完全由市場決定，輸配成本由政府監(jiān)管的天然氣價形成機(jī)制

針對天然氣行業(yè)相關(guān)環(huán)節(jié)的不同屬性，形成“放開兩頭，管住中間”的定價機(jī)制。對于具有競爭性的上游生產(chǎn)和下游銷售環(huán)節(jié)，其價格應(yīng)放開由市場競爭形成。對于具有自然壟斷性的中游管輸和配氣環(huán)節(jié)，政府須對其成本和回報(bào)率進(jìn)行監(jiān)管，核定網(wǎng)絡(luò)運(yùn)輸、LNG接收站、儲氣庫的成本和固定收益率，建立相應(yīng)的價格調(diào)整機(jī)制。

3．借力市場，適度采用收費(fèi)特許權(quán)經(jīng)營和市場化融資方式

推動更大范圍內(nèi)區(qū)域市場的自由競爭，打破行業(yè)壟斷和市場分割，加強(qiáng)省際、城際管網(wǎng)的互聯(lián)互通和統(tǒng)一市場體系建設(shè)，促進(jìn)公平競爭，為天然氣資源的優(yōu)化配置和普及應(yīng)用創(chuàng)造條件。適度采用收費(fèi)特許權(quán)經(jīng)營和市場化融資方式，區(qū)分國家管道與地方管道。由國家層面統(tǒng)一進(jìn)行動脈管網(wǎng)體系的整體規(guī)劃，采用特許權(quán)經(jīng)營的方式對項(xiàng)目進(jìn)行競標(biāo)，通過市場化的手段進(jìn)行融資，既加快管網(wǎng)建設(shè)，又便于管理和管網(wǎng)維護(hù)。

4．推動企業(yè)股份化改革，合理降低國有持股比重

我國天然氣中上游國有控股比例高，產(chǎn)權(quán)缺乏多元化和流動性，以至于導(dǎo)致中、上游企業(yè)壟斷了天然氣生產(chǎn)與配送，生產(chǎn)效率低下，天然氣價格較高。可通過特許投標(biāo)、股份晨報(bào)、降低股權(quán)等形式推動大型國有企業(yè)的漸進(jìn)式產(chǎn)權(quán)改革，有效打破政府國有壟斷，逐漸實(shí)現(xiàn)國有資本的推出和非國有資本的介入。

5．建立獨(dú)立、統(tǒng)一的天然氣專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)

積極推動建立獨(dú)立的、專業(yè)的天然氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)天然氣行業(yè)的監(jiān)管與改革。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的組成人員應(yīng)當(dāng)包括政府人員、行業(yè)專家、法律專家以及經(jīng)濟(jì)學(xué)家等。專門機(jī)構(gòu)的建立有利于獨(dú)立開展天然氣行業(yè)改革監(jiān)管和指導(dǎo)，專業(yè)、科學(xué)、有效地推動天然氣行業(yè)健康發(fā)展。

油氣體制改革應(yīng)以“放開兩頭，管住中間”為原則，上游先行、中游協(xié)同、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、政府監(jiān)管，打破一體化壟斷，形成“兩頭放開競爭、中間政府管制”的“X+1+X”市場結(jié)構(gòu)。“1”代表中游自然壟斷環(huán)節(jié)，保證兩點(diǎn)之間只有一套管網(wǎng)。應(yīng)成立多家管網(wǎng)公司，鼓勵多家公司經(jīng)營不同線路，在輸送成本、管理效率上構(gòu)成競爭，降低成本、提高效率。天然氣勘探與開采、批發(fā)、銷售和其他配套性服務(wù)業(yè)，屬經(jīng)營性、競爭性領(lǐng)域，應(yīng)在加強(qiáng)政府監(jiān)管的前提下，促成其打破區(qū)域性壟斷，走向市場經(jīng)濟(jì)，引入適度競爭，即兩個“X”。

(作者單位：中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院）

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。