寧夏：踏尋“地球之腎”確權(quán)軌跡

5月的寧夏，河暢水清綠樹成蔭，五彩花海爭奇斗艷，湖光水色葦澤肥美。在寧夏第三次全國國土調(diào)查辦公室（簡稱“三調(diào)”辦），記者看到綜合協(xié)調(diào)、數(shù)據(jù)技術(shù)、質(zhì)量核查3個(gè)工作組正在緊張地忙碌著。

“作為自然資源（濕地）確權(quán)登記試點(diǎn)省區(qū)，寧夏已探索出一套可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，將應(yīng)用到山水林田湖草為一體的自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作中，為實(shí)施“生態(tài)立區(qū)”戰(zhàn)略奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?！睂幭膰临Y源廳地籍處處長、“三調(diào)”辦副主任張進(jìn)說。

據(jù)了解，2016年啟動試點(diǎn)以來，寧夏陸續(xù)完成了吳忠、固原、中衛(wèi)、石嘴山、銀川市轄區(qū)內(nèi)濕地自然狀況和權(quán)屬狀況調(diào)查，查清了全區(qū)河流、湖泊、沼澤、人工湖等各類型濕地的地理位置、四至邊界、面積等自然屬性和濕地生態(tài)空間內(nèi)的林地、草原、荒地、灘涂等自然要素所有權(quán)和用益物權(quán)等權(quán)屬信息。全區(qū)濕地斑塊總數(shù)量為2081個(gè)，總面積為196570公頃。其中，銀川市49805公頃、石嘴山市51013公頃、吳忠市50549公頃、固原市12232公頃、中衛(wèi)市32971公頃。未來兩年，寧夏將發(fā)揮自然資源（濕地產(chǎn)權(quán)確權(quán)）試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的獨(dú)特優(yōu)勢，充分將試點(diǎn)成果應(yīng)用到“三調(diào)”工作中，打造山水林田湖草用途明確、產(chǎn)權(quán)明晰的高科技、共享、廉潔工程。

破除部門壁壘，明確技術(shù)“路線圖”

濕地，是珍貴的自然資源，也是重要的生態(tài)系統(tǒng)，享有“地球之腎”美譽(yù)。受干旱氣候條件和人為開發(fā)利用影響，寧夏濕地保護(hù)不容樂觀。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐加快，水資源過度利用、濕地環(huán)境污染等問題凸現(xiàn)，濕地資源界址不清，產(chǎn)權(quán)模糊，保護(hù)監(jiān)管主體不明晰，給城市建設(shè)、鄉(xiāng)村治理帶來種種弊病，糾紛不斷，厘清權(quán)屬已迫在眉睫。

2016年3月4日~6日，原國家林業(yè)局在吳忠市召開全國濕地產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)調(diào)研座談會，正式啟動全國濕地產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)工作。同年12月，原國土資源部、財(cái)政部、原環(huán)境保護(hù)部等7部門聯(lián)合印發(fā)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)方案》，再次明確“寧夏重點(diǎn)探索以濕地作為獨(dú)立登記單元，開展?jié)竦亟y(tǒng)一確權(quán)登記”。

作為一項(xiàng)全新的改革，任務(wù)艱巨且無經(jīng)驗(yàn)可借鑒。尤其是，濕地產(chǎn)權(quán)確權(quán)過程中國土資源部門與林業(yè)部門的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不一、規(guī)程差異較大。對此，打破部門之間的利益壁壘，發(fā)揮多部門團(tuán)結(jié)協(xié)作，扭轉(zhuǎn)單打獨(dú)斗的局面是關(guān)鍵。

寧夏國土資源與林業(yè)部門建立協(xié)作聯(lián)動機(jī)制，大膽探索，協(xié)商互動，扎實(shí)做好前期準(zhǔn)備工作，多次召開會議共同商討，對試點(diǎn)開展的技術(shù)路線、實(shí)施步驟、部門分工、經(jīng)費(fèi)預(yù)算等內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商。2017年4月，雙方聯(lián)合編制印發(fā)了《寧夏自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記（濕地產(chǎn)權(quán)確權(quán)）試點(diǎn)實(shí)施方案》，明確了試點(diǎn)開展的組織實(shí)施模式和相關(guān)工作要求；編制了經(jīng)費(fèi)預(yù)算；通過公開招標(biāo)采購的方式，確定了技術(shù)支撐單位；成立了工作督查組和技術(shù)組，加快推進(jìn)統(tǒng)一確權(quán)試點(diǎn)工作。

“小智治事，大智立法。”寧夏組織專業(yè)力量編制了自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記操作指南，對技術(shù)路徑、工作流程以及數(shù)據(jù)庫的標(biāo)準(zhǔn)、管理、更新等進(jìn)行了明確。同時(shí)，開展了濕地自然邊界劃定技術(shù)等一系列課題研究，為濕地等自然資源邊界劃定提供了技術(shù)支撐。

寧夏廳地籍處副處長、“三調(diào)”辦專職副主任吳有和介紹，寧夏自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記操作指南和自然邊界劃定技術(shù)指南的制定和完善，極大地融合了自然資源管理部門和登記部門基于行業(yè)管理和確權(quán)登記的內(nèi)在需求，明確了包括濕地在內(nèi)的全要素自然資源確權(quán)登記途徑和方法，為加快推動建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度奠定了良好的基礎(chǔ)。

做好“必選動作”，探索“自選動作”

吳忠市地處寧夏中部，坐落在黃河之濱，是寧夏引黃灌區(qū)的菁華之地，自古享有“塞上江南”、“魚米之鄉(xiāng)”的美譽(yù)。

作為寧夏濕地確權(quán)先行試點(diǎn)區(qū)，吳忠率先完成了濕地產(chǎn)權(quán)確權(quán)，登記濕地斑塊（河流、湖泊、沼澤、人工濕地）391個(gè)。2017年，寧夏又進(jìn)一步統(tǒng)一了工作流程和技術(shù)要求，適時(shí)調(diào)整外業(yè)調(diào)查方法，促使?jié)竦禺a(chǎn)權(quán)確權(quán)數(shù)據(jù)詳實(shí)、精確，將吳忠市濕地面積調(diào)整為50549公頃。吳忠為全區(qū)濕地確權(quán)提供了“樣板”。

除完成國家安排的“必選動作”，寧夏還同步開展了許多“自選動作”。一是在吳忠試點(diǎn)基礎(chǔ)上，以點(diǎn)帶面，陸續(xù)開展了固原、中衛(wèi)、石嘴山、銀川的濕地統(tǒng)一確權(quán)登記，實(shí)現(xiàn)了全區(qū)濕地統(tǒng)一調(diào)查和確權(quán)登記全覆蓋。二是以不動產(chǎn)登記為基礎(chǔ)，選擇哈巴湖國家級濕地自然保護(hù)區(qū)作為獨(dú)立登記單元，開展了濕地自然保護(hù)區(qū)全要素確權(quán)登記，全面查清了自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)各類自然資源登記區(qū)塊的界址、四至、用途面積等內(nèi)容，查清了自然資源所有權(quán)狀況和自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)、試驗(yàn)區(qū)、緩沖區(qū)各類林、草、土地等不動產(chǎn)登記情況，為自然保護(hù)區(qū)登記做了有益的探索。

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)涉及部門多、領(lǐng)域廣，時(shí)間緊、任務(wù)重，為按時(shí)高質(zhì)量完成，寧夏專門成立了領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，采取專題匯報(bào)與定期召開聯(lián)系會議相結(jié)合、思想發(fā)動與專題培訓(xùn)相結(jié)合的方式強(qiáng)力推進(jìn)濕地確權(quán)工作。自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)先后兩次對試點(diǎn)作出批示，并多次主持召開了財(cái)政、國土資源、環(huán)保等相關(guān)廳局及市縣為成員單位的試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組會議，研究有關(guān)事宜；把自然資源相關(guān)成員單位增補(bǔ)為不動產(chǎn)登記聯(lián)席會議成員，便于形成合力，要求在人、財(cái)、物給予全面保障。

堅(jiān)持問題導(dǎo)向，開出“對癥良方”

濕地確權(quán)，地類實(shí)地判讀難、類型多、面積大。堅(jiān)持問題導(dǎo)向，是寧夏確保調(diào)查質(zhì)量的又一法寶。

據(jù)了解，寧夏濕地資源調(diào)查工作以全區(qū)2015年度土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，以全國第二次濕地資源調(diào)查成果為依據(jù)，利用高分辨率遙感正射影像圖，采取內(nèi)外業(yè)相結(jié)合的方法，明確分工，責(zé)任到人，嚴(yán)抓標(biāo)準(zhǔn)，全面查清了全區(qū)林地、草原、荒地、灘涂等自然要素。與此同時(shí)，對在實(shí)際操作中發(fā)現(xiàn)的“濕地圖斑與土地利用現(xiàn)狀界線不吻合存在重疊和切割圖斑現(xiàn)象、濕地圖斑跨越自然保護(hù)區(qū)、濕地圖斑套合土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)后權(quán)屬不一致爭議較大、地類實(shí)地判讀不一致”等問題，對癥下藥，開出了五味“對癥良方”：

一是在不涉及權(quán)屬問題時(shí)，參照高分辨率遙感影像，采用四圖疊加分析，對明顯為同一地類的斑塊進(jìn)行界線調(diào)整。濕地內(nèi)涉及多種土地類型的，收集參照已完成的確權(quán)成果，對現(xiàn)階段無確權(quán)成果的，到實(shí)地逐一核實(shí)，確保調(diào)查成果真實(shí)、準(zhǔn)確。

二是濕地斑塊跨自然保護(hù)區(qū)的，核實(shí)濕地斑塊劃分是否合理，如不合理，調(diào)整濕地斑塊；如劃分合理，探索建立合理的編碼規(guī)則，進(jìn)行濕地斑塊登記。

三是自然資源存在界限四至邊界不清，或四至邊界與實(shí)際有出入，或權(quán)屬有糾紛等問題，由所有權(quán)人共同到現(xiàn)場指界，簽訂權(quán)屬界線協(xié)議書，解決權(quán)屬問題后進(jìn)行濕地斑塊登記。對權(quán)屬爭議確屬無法解決的，由所有權(quán)人共同簽訂權(quán)屬界線爭議原由書，濕地斑塊暫不登記，只做標(biāo)注。

四是針對地類判讀不一致的問題，堅(jiān)持以土地利用現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，綜合考慮生態(tài)功能完整性和國家濕地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，形成雙方認(rèn)可的確權(quán)登記成果。

五是尊重歷史權(quán)利以及各部門和村民自治形成的確權(quán)成果。對歷史形成的自然資源權(quán)利，如農(nóng)民集體耕種20年以上的依法確權(quán)；按照農(nóng)、林、水各部門形成的草原、林地確權(quán)，河湖岸線、水利工程確權(quán)成果依法確權(quán)；對農(nóng)民集體因“村民自治”形成的土地承包經(jīng)營權(quán)同樣依法確權(quán)。

同時(shí)，充分利用己有成果資料，開展自然資源自然狀況和權(quán)屬狀況調(diào)查，最大化地統(tǒng)一了地類認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)籍調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)庫建庫標(biāo)準(zhǔn)。通過各有側(cè)重地對全區(qū)不同地域，如南部丘陵區(qū)、中部干旱帶、沿黃灌區(qū)等不同濕地資源的調(diào)查，查清了寧夏濕地資源的本底；通過厘清權(quán)利主體，劃清權(quán)利邊界，為下一步健全寧夏濕地保護(hù)制度，推動濕地資源合理開發(fā)利用，建立濕地產(chǎn)權(quán)清晰、激勵(lì)約束并重、生態(tài)系統(tǒng)完整的生態(tài)文明體制奠定基礎(chǔ)。

“試點(diǎn)工作也為自然資源確權(quán)提出了統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范調(diào)查流程、明確登記主體、整合管理體系等合理化建議，為啟動全域全要素的自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記奠定了基礎(chǔ)?！睆堖M(jìn)深有體會地說。

接下來，寧夏廳將加快推動歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度建立，大力推進(jìn)市縣河湖水域劃界確權(quán)工作，力爭在2018年底前完成不低于總?cè)蝿?wù)量的40%，2019年完成不低于總?cè)蝿?wù)量的50%，2020年上半年完成全部任務(wù)。寧夏以期通過開展?jié)竦禺a(chǎn)權(quán)確權(quán)、水流確權(quán)、河湖水域岸線劃界確權(quán)及全區(qū)第三次國土調(diào)查工作，推進(jìn)“生態(tài)立區(qū)”戰(zhàn)略落地生根。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。