專項(xiàng)債券將使收費(fèi)公路建設(shè)進(jìn)入新發(fā)展階段

近日，財(cái)政部和交通運(yùn)輸部聯(lián)合發(fā)布了《地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》（下稱《辦法》）?！掇k法》提出，今年在政府收費(fèi)公路領(lǐng)域開展試點(diǎn)，發(fā)行收費(fèi)公路專項(xiàng)債券，規(guī)范政府收費(fèi)公路融資行為，促進(jìn)政府收費(fèi)公路事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，今后還將逐步擴(kuò)大實(shí)施范圍。

實(shí)施專項(xiàng)債券可提高公路建設(shè)投融資效率

記者了解到，過去地方發(fā)展收費(fèi)公路主要有兩種模式，一種是由社會(huì)投資者運(yùn)用BOT等經(jīng)營(yíng)性模式建設(shè)，另一種是由縣級(jí)以上交通運(yùn)輸部門采用“貸款修路、收費(fèi)還貸”模式建設(shè)。

交通運(yùn)輸部數(shù)據(jù)顯示，截至2016年底，國(guó)內(nèi)收費(fèi)公路里程17.11萬公里，其中政府還貸公路里程10.05萬公里，后者建設(shè)累計(jì)投資額為38172.8億元。在這3.8萬億元中，政府債務(wù)性資金投入為27205.1億元，而銀行貸款又在債務(wù)性資金中占據(jù)25580.1億元，這意味著大約67%的政府投資依賴銀行貸款。

此次《辦法》提出，地方政府為政府收費(fèi)公路發(fā)展舉借債務(wù)將不再只依賴銀行貸款，而是采取發(fā)行收費(fèi)公路專項(xiàng)債券的方式。

為何要將融資方式改為收費(fèi)公路專項(xiàng)債券的方式呢？財(cái)政部和交通部?jī)刹课嘘P(guān)負(fù)責(zé)人介紹，隨著《預(yù)算法》（2014年修訂）的實(shí)施和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》的印發(fā)，地方原有各類交通融資平臺(tái)的政府融資功能被取消，發(fā)行地方政府債券成為地方政府實(shí)施債務(wù)融資新建公路的唯一渠道。

因此，政府收費(fèi)公路“貸款修路、收費(fèi)還貸”模式需要相應(yīng)調(diào)整，改為政府發(fā)行專項(xiàng)債券方式籌措建設(shè)資金。

國(guó)家發(fā)改委綜合運(yùn)輸所產(chǎn)業(yè)政策研究室副主任李玉濤在接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者采訪時(shí)表示，原來的融資方式?jīng)]有將投融資的制約作用體現(xiàn)出來。原來對(duì)政府建設(shè)公路的約束較少，雖然是經(jīng)營(yíng)性公路，都可以通過社會(huì)還貸或是政府還貸方式來完成?，F(xiàn)在通過發(fā)行債券的方式，能夠建立起一種融資對(duì)投資的有效制約機(jī)制和促進(jìn)作用。

“而且實(shí)施債券融資的方式，根本目的可以通過預(yù)算，即透明的約束機(jī)制來提高投融資的效率。”李玉濤認(rèn)為。李玉濤向記者介紹，此專項(xiàng)債券融資方案在2014年就已經(jīng)明確，2015年《預(yù)算法》實(shí)施后就已經(jīng)在地方實(shí)施，繼6月發(fā)布土地專項(xiàng)債券后，此次《辦法》的發(fā)布使這項(xiàng)政策真正落實(shí)下來，用途更加清晰——專項(xiàng)債券只用于公路建設(shè)，以與一般債券和其它專項(xiàng)債券區(qū)別開來。

因此，李玉濤認(rèn)為，從投融資的角度來看，債券集資的形式比以前的融資方式具有更積極的意義。

兩部門的負(fù)責(zé)人表示，發(fā)行收費(fèi)公路專項(xiàng)債券，對(duì)推進(jìn)政府收費(fèi)公路持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義，主要體現(xiàn)在四方面，一是保障國(guó)家公路網(wǎng)規(guī)劃目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)。二是防控交通領(lǐng)域政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的需要。三是完善專項(xiàng)債券制度。四是深化財(cái)政與金融互動(dòng)。

實(shí)施專項(xiàng)債券有利于加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算約束力

收費(fèi)公路專項(xiàng)債券作為政府債券，具有信用等級(jí)高、籌資數(shù)額大、融資期限長(zhǎng)、融資成本低等優(yōu)勢(shì)，是收費(fèi)公路發(fā)展的重要資金渠道。

按照《辦法》要求，收費(fèi)公路專項(xiàng)債券資金專項(xiàng)用于政府收費(fèi)公路項(xiàng)目建設(shè)，優(yōu)先用于國(guó)家高速公路項(xiàng)目建設(shè)，重點(diǎn)支持“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶三大戰(zhàn)略規(guī)劃的政府收費(fèi)公路項(xiàng)目建設(shè)。但不得用于經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路，也不得用于非收費(fèi)公路項(xiàng)目建設(shè)，不得用于經(jīng)常性支出和公路養(yǎng)護(hù)支出，也不得用于償還存量債務(wù)。

那么，融資方式的變動(dòng)和《辦法》的這些要求對(duì)我國(guó)公路建設(shè)有何影響？

李玉濤認(rèn)為，我國(guó)很多地方政府實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)只是為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，建設(shè)公路成為拉動(dòng)當(dāng)?shù)谿DP的工具，脫離了項(xiàng)目本身的目的，致使投融資無法平衡，后期出現(xiàn)很多“后遺癥”?！掇k法》出臺(tái)后相當(dāng)于有了財(cái)政預(yù)算的約束，地方政府今后對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展規(guī)劃要放在財(cái)政預(yù)算里，放在真正的建設(shè)需求上。

此外，《辦法》強(qiáng)調(diào)，發(fā)行收費(fèi)公路專項(xiàng)債券的政府收費(fèi)公路項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)有穩(wěn)定的預(yù)期償債資金來源，對(duì)應(yīng)的政府性基金收入應(yīng)當(dāng)能夠保障償還債券本金和利息，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益和融資自求平衡。

值得注意的是，此次《辦法》還提出，收費(fèi)公路專項(xiàng)債券期限應(yīng)當(dāng)與政府收費(fèi)公路收費(fèi)期限相適應(yīng)，原則上單次發(fā)行不超過15年，具體由省級(jí)財(cái)政部門會(huì)同省級(jí)交通運(yùn)輸部門根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、回收周期和債券市場(chǎng)狀況等因素綜合確定。

李玉濤認(rèn)為，《辦法》提出的這些限制使地方政府在實(shí)行債券融資的具體過程中還需要注意很多問題，主要有以下三個(gè)方面：一是以后的公路建設(shè)要放在地方政府的整體規(guī)劃中，統(tǒng)籌考慮投融資效率，制定好預(yù)期目標(biāo)。二是公路建設(shè)要和當(dāng)?shù)氐呢?cái)政預(yù)算達(dá)成一致。三是要統(tǒng)籌好改革發(fā)展之間的關(guān)系，發(fā)展不能過度依賴對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資，要注重可持續(xù)發(fā)展，考慮好財(cái)政平衡。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。