國土規(guī)劃綱要再提低效用地再開發(fā) 將成整治重點

2月9日上午，國土資源部部長姜大明、副部長趙龍和國家發(fā)展改革委地區(qū)經(jīng)濟司司長劉蘇社，在國務(wù)院新聞辦公室舉辦的新聞發(fā)布會上，解讀了《全國國土規(guī)劃綱要（2016-2030年）》有關(guān)情況。

據(jù)了解，《綱要》是我國首個全國性國土開發(fā)與保護的戰(zhàn)略性、綜合性、基礎(chǔ)性規(guī)劃，《綱要》明確了國土開發(fā)、保護、整治的指導(dǎo)思想、基本原則和主要目標。“集聚開發(fā)”、“分類保護”與“綜合整治”，被認為是《綱要》三大關(guān)鍵詞。

姜大明在解讀《綱要》時表示，國土集聚開發(fā)，就是以“四大板塊”、“三大戰(zhàn)略”為引領(lǐng)，以國家重點開發(fā)區(qū)域和優(yōu)化開發(fā)區(qū)域為重點，打造若干國土開發(fā)重要軸帶和重點集聚區(qū)，構(gòu)建“多中心網(wǎng)絡(luò)型”的集聚開發(fā)格局。

“分類保護”，則是基于資源環(huán)境承載力評價結(jié)果，針對5大類資源環(huán)境保護主題，區(qū)分3個不同保護級別，形成覆蓋全域“五類三級”的國土保護格局。而“綜合整治”，是指以主要城市化地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)和礦產(chǎn)資源開發(fā)集中區(qū)，及海岸帶和海島地區(qū)為重點開展國土綜合整治，形成“四區(qū)一帶”的國土綜合整治格局。

集聚開發(fā)構(gòu)建“多中心網(wǎng)絡(luò)型”格局

《綱要》提出，到2030年，國土開發(fā)強度控制在4.62%以內(nèi)。優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局，到2030年城鎮(zhèn)與農(nóng)村建設(shè)用地面積之比調(diào)整為3.96.1左右。

對此，姜大明表示，以多中心網(wǎng)絡(luò)型開發(fā)構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局。《綱要》堅持處理好重點開發(fā)與均衡發(fā)展的關(guān)系，通過加大重要節(jié)點和軸帶開發(fā)力度，增強集聚開發(fā)的輻射帶動作用。在強調(diào)南北軸向發(fā)展的同時，更加關(guān)注東西軸向的開發(fā)，引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)向開發(fā)軸帶和開發(fā)中心集聚，促進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，推進公共服務(wù)資源在城鄉(xiāng)、區(qū)域之間均衡配置，逐步縮小區(qū)域差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體發(fā)展。

這也被認為，與全國主體功能區(qū)的規(guī)劃中，“兩橫三縱”為主體的城市化戰(zhàn)略格局、“七區(qū)二十三帶”為主體的農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局、“兩屏三帶”為主體的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局相契合，是對區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略的豐富。

國家發(fā)展改革委地區(qū)經(jīng)濟司司長劉蘇社，對“多中心網(wǎng)絡(luò)型”集聚開發(fā)格局兩大思路的闡釋，則進一步展示了國家層面規(guī)劃制定的“多規(guī)合一”努力。

劉蘇社指出，多中心網(wǎng)絡(luò)型開發(fā)格局主要從兩個方面來謀劃。其中之一，就是推動建設(shè)國土開發(fā)集聚區(qū)，主要以全國主體功能區(qū)規(guī)劃確定的優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)區(qū)域為基礎(chǔ)，推動優(yōu)化開發(fā)區(qū)域轉(zhuǎn)變國土空間開發(fā)利用方式，加速提高重點開發(fā)區(qū)域集聚發(fā)展水平。

這被認為是規(guī)劃制定部門嘗試統(tǒng)一規(guī)劃標準與思路、政策出發(fā)點更為一致的表現(xiàn)。中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院文化與旅游規(guī)劃研究所副所長徐澤此前曾向21世紀經(jīng)濟報道記者表示，推進“多規(guī)合一”面臨的核心問題，就是部門間的協(xié)調(diào)問題。

城市土地整治重點：低效用地的再開發(fā)

在國土綜合整治層面，《綱要》劃分了主要城市化地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)和礦產(chǎn)資源開發(fā)集中區(qū)，及海岸帶和海島地區(qū)的“四區(qū)一帶”的綜合整治區(qū)。

國土部副部長趙龍在解讀《綱要》國土整治相關(guān)內(nèi)容時表示，國土綜合整治的目的是改善國土的質(zhì)量，提高利用的效率，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)和布局。城市化地區(qū)整治的重點，是城市低效用地的再開發(fā)環(huán)境的整治。

2016年11月，國土部出臺《關(guān)于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)指導(dǎo)意見（試行）》，采用包括鼓勵土地權(quán)利人和社會資本自主、參與開發(fā)在內(nèi)的激勵措施，推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)。

對此，上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院院長劉士林認為，這標志著我國將從過去的粗放式城鎮(zhèn)化建設(shè)，進入新的階段。

劉士林告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，管理部門多次強調(diào)城市低效用地再開發(fā)，主要有三方面原因，首先，過去我國的城市化進程粗糙，城市發(fā)展“圈地”現(xiàn)象較多，各種原因?qū)е铝舜罅康某鞘虚e置土地。其次，大城市土地開發(fā)進入低增長甚至負增長時代，城市要發(fā)展，就必須在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上，提高土地資源利用效率，從低效用地中“拿資源”。最后，也是為了應(yīng)對城市經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)型壓力，幫助實現(xiàn)城市創(chuàng)新發(fā)展。

落實分類、分級全域國土保護格局

在國土資源約束不斷加劇的背景下，《綱要》國土保護相關(guān)內(nèi)容，口徑堪稱嚴厲。

趙龍表示，《綱要》以資源環(huán)境承載力評價為基礎(chǔ)，依據(jù)主體功能定位，按照環(huán)境質(zhì)量、人居生態(tài)、自然生態(tài)、水資源和耕地資源5大類資源環(huán)境主題，區(qū)分保護、維護、修復(fù)3個級別，將陸域國土劃分為16類保護地區(qū)，實施全域分類保護。

值得注意的是，涉及土地管理制度、水資源管理制度、耕地保護制度和環(huán)保制度等的部分，《綱要》多次出現(xiàn)“最嚴格”的提法。

針對國土保護的重要性，趙龍解釋稱，國土保護是一個永恒的主題，只有加強保護才能實現(xiàn)資源的永續(xù)利用，實現(xiàn)國家的可持續(xù)發(fā)展，因此，《綱要》堅持保護作為規(guī)劃的核心，堅持保護優(yōu)先、自然修復(fù)為主，在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護。

不過，一些受訪人士認為，在實際操作過程中，各項涉及國土資源開發(fā)和保護的“最嚴格”制度，想要切實落地，阻力仍然存在。

中國水科院水資源所水資源配置室主任謝新民認為，現(xiàn)行機制設(shè)計，一定程度上減緩了國家環(huán)保治理效率的提升。他告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，以水資源管理制度為例，盡管政府早已出臺“水十條”治理污染，但水利部門和環(huán)保部門分管水資源保護和水污染治理，并未完全形成合力，再加上水資源保護和治理缺乏明確的收益責(zé)任方，企業(yè)資本進入動力缺乏，想要真正實現(xiàn)最嚴國土資源管理和保護，還需進行更多制度上的改革探索。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。