農村土地市場化開閘 首次允許外來資本搞三產

“這項改革早就該做了，因為允許農村人在城里買房，為什么就不允許城市人到農村買房呢，未來城鄉(xiāng)一體化，遲早要有這一天。”農業(yè)部農村經濟研究中心研究員廖洪樂在分析近期出臺的土地新政時說。

前不久出臺的2017年“一號文件”（《中共中央國務院關于深入推進農業(yè)供給側結構性改革加快培育農業(yè)農村發(fā)展新動能的若干意見》）提出，允許地方多渠道籌集資金，按規(guī)定用于村集體對進城落戶農民自愿退出承包地、宅基地的補償。

允許通過村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設用地采取入股、聯(lián)營等方式，重點支持鄉(xiāng)村休閑旅游、養(yǎng)老等產業(yè)和農村三產融合發(fā)展，嚴禁違法違規(guī)開發(fā)房地產或建私人莊園會所。

農業(yè)部近期出臺《農業(yè)部關于推進農業(yè)供給側結構性改革的實施意見》（農發(fā)〔2017〕1號）指出，將支持農民工、大中專畢業(yè)生、退役士兵、科技人員等返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)。

這意味著城市居民可以在農村通過各種方式進行合作建房，開展鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老和農村三產融合發(fā)展。過去《土地法》規(guī)定，城市居民和公司一般只能在國有建設用地上進行建設。這也意味著首次允許農村集體土地從事農業(yè)以外的旅游休閑等第三產業(yè)。相應地，土地相關法律或將面臨修改調整。

不過，這種放開是有限度的，農村土地還不能進行房地產開發(fā)或建私人莊園會所。

中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任唐仁健此前也指出，農村集體土地違法開發(fā)房地產、搞莊園會所等都不行，只可以用于新產業(yè)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展。

農村土地市場化改革加速

根據(jù)農業(yè)部近期出臺《農業(yè)部關于推進農業(yè)供給側結構性改革的實施意見》，2017年將穩(wěn)步開展農村土地承包權有償退出試點，允許地方多渠道籌措資金，按規(guī)定用于村集體對進城落戶農民自愿退出承包地的補償。推進土地經營權入股，發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營試點。

另外，還將支持農民工、大中專畢業(yè)生、退役士兵、科技人員等返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。貫徹國辦《關于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進農村一二三產業(yè)融合發(fā)展的意見》，鼓勵各地創(chuàng)建一批農村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新園區(qū)（基地）、創(chuàng)業(yè)孵化基地、創(chuàng)客服務平臺。

這意味著農村土地首次在很大程度上進行市場化，比如農民退出承包地和宅基地，可以通過市場化手段獲得回報。

在農村多余的宅基地以及整治得出的建設用地上，也將允許外來資本發(fā)展旅游、休閑，以及農業(yè)和工業(yè)第三產業(yè)融合的產業(yè)。

本次改革的重大變化在于，農民退出宅基地和承包地有了市場化收益。

農業(yè)部農村經濟研究中心研究員廖洪樂指出，過去農民如果戶口遷移到地級市和省會城市，農村承包地往往由村集體無償收回，現(xiàn)在則提供了補償，有了退出承包地的收益，宅基地也是。

此前農村宅基地已經進行市場化流轉，但是只能在集體內部成員間進行交易。外來公司和個人可以承包農民的土地，但是無法進行完全流轉。

而農村一些閑置的宅基地等用于合作建房，搞農家樂等休閑產業(yè)開發(fā)，相比原先不允許外來資本從事農業(yè)以外的投資，則有巨大的突破。其實這種突破在地方早已進行，比如很多農村土地通過以租代征的方式用于蓋廠房，出租給企業(yè)。

很多地方農村宅基地和建設用地復墾后，原先用于建設用地的面積可以置換城市的建設用地。這相應產生了地票，該地票可以用于交易，作為資金用于城市買房。簡單而言，就是農村的建設用地變成農田，對應城市郊區(qū)的農田變?yōu)槌鞘薪ㄔO用地。

但是上述新政策的不同之處在于，并不需要地票制度涉及的城鄉(xiāng)建設用地置換，農村閑置的建設用地可以直接由外來資本進行開發(fā)，這包括農家樂和農村各類旅游設施。

相關法律或面臨調整

在新的政策之下，土地法和農村土地承包法或面臨修改調整。

根據(jù)現(xiàn)在的土地法，除了辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地外，任何單位和個人進行建設需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。

過去的農村集體土地，本身是不允許外來資本進行直接投資建設發(fā)展其他產業(yè)的，即便外來資本承包農村集體土地也不行。因為土地法規(guī)定，農民集體所有的土地，可以由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營，但只能從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產，即農業(yè)。

2017年“一號文件”規(guī)定，允許通過村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設用地采取入股、聯(lián)營等方式，重點支持鄉(xiāng)村休閑旅游、養(yǎng)老等產業(yè)和農村三產融合發(fā)展。

“一號文件”也提出，要完善農業(yè)用地政策，積極支持農產品冷鏈、初加工、休閑采摘、倉儲等設施建設。如果只是涉及到旅游、養(yǎng)老、電商，以及加工等各類二、三產業(yè)，外來資本都可以在農村集體土地上進行投資。

但是，這并不意味著外來資本可以在農村集體土地上直接蓋房子銷售，也就是小產權房。

中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任唐仁健此前指出，這樣做是在防止外部資本侵占控制的前提下，落實宅基地集體所有權，維護農戶依法取得的宅基地占有和使用權，探索農村集體組織以出租合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地，增加農民的財產性收入。

這個規(guī)定是在控制農村建設用地總量，不占用永久基本農田的前提下，盤活農村存量的建設用地，主要是針對新產業(yè)新業(yè)態(tài)的發(fā)展。

農村土地不能搞房地產、搞莊園會所，“是為了審慎穩(wěn)妥推進宅基地制度改革，確保政策執(zhí)行不走偏、不出亂子，所以文件也設定了一些前提和要求。”唐仁健說。

上述政策也涉及到農村土地承包法的修改。因為過去承包法主要涉及到農村土地的承包經營權流轉，但是并未涉及到農村土地的有償退出。此外，土地法也沒涉及到外來資本如何在農村進行合作聯(lián)營投資。

中國社科院城市所研究員牛鳳瑞指出，上述政策意義非常重大，因為農村建設用地現(xiàn)在估計有17萬平方公里，是城市的3倍左右，很多土地閑置嚴重，特別是有很多空心村。

牛鳳瑞認為，現(xiàn)在允許農村人在城市買房，就應該允許城市人在農村養(yǎng)老買房，這是未來的政策方向。否則農村的土地不能完全市場化，農民收益不能快速提高。國家不允許城市資本大規(guī)模下鄉(xiāng)搞房地產，是擔心城市資本可能會到農村大規(guī)模圈地引發(fā)不好影響。在未來中國城市化進程基本完成后，應該允許城市居民到農村買房，這一天遲早要到來。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。