住建部副部長黃艷：統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設管理，提高城市治理水平

2021年9月25日，2020/2021中國城市規(guī)劃年會暨2021中國城市規(guī)劃學術季在四川省成都市隆重開幕，本屆規(guī)劃年會的主題是“面向高質(zhì)量發(fā)展的空間治理”。住房和城鄉(xiāng)建設部副部長黃艷在大會上講話，以“統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設管理提高城市治理水平”為主題，與大家共同學習了中央領導同志的相關重要講話和指示精神，從七個方面分享了統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設管理的政策舉措。

一、習近平總書記關于統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設管理的重要論述

黨的十八大以來，習近平總書記就統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設管理工作發(fā)表了一系列重要講話，做出一系列重要指示批示。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的第十四個五年規(guī)劃和二O三五年遠景目標的建議》對統(tǒng)籌城市規(guī)劃、建設、管理提出的明確要求，為走出一條中國特色城市建設和治理道路指明了方向，提供了根本遵循。

二、全面開展城市體檢，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設管理

（1）黨中央、國務院對城市體檢工作做出重要部署

習近平總書記2015年在中央城市工作會議上指出：著力解決“城市病”等突出問題，健全社會公眾滿意度評價和第三方考評機制。

習近平總書記在2017年視察北京城市規(guī)劃建設管理：建立城市體檢評估機制。

中央全面深化改革委員會部署2020年改革任務，要求我部牽頭建立城市體檢評估機制。

中辦、國辦2021年7月印發(fā)文件，要求建立健全城市體檢評估制度、制定評估標準，要求城市政府定期開展體檢評估，并制定年度建設和整治行動計劃，依法依規(guī)向社會公開體檢評估結(jié)果。

（2）工作理念

體檢評估不是掛起來的診斷圖，是要把評估的報告轉(zhuǎn)成實際行動，把資源統(tǒng)籌起來，解決城市問題，解決城市發(fā)展目標問題。

第一，落實新發(fā)展理念，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設管理。這需要明確城市安全的底線在哪里、安全風險在哪。另外要推動新的發(fā)展目標，下個五年最重大的目標就是雙碳，這也是世界共同的目標。同時，要看到城市問題的病因在于不整體、不系統(tǒng)，我們有一個很好的規(guī)劃藍圖，但是實施規(guī)劃藍圖的各主體方是碎片的，所以系統(tǒng)性是需要解決的。

第二，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，了解市民關心的問題，精準查找城市病。體檢評估要圍繞人民群眾關心的“房前屋后”的小事，增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感。通過城市體檢發(fā)現(xiàn)病灶、診斷病因、開出藥方，綜合施治解決短板和矛盾。

第三，堅持問題導向、目標導向和結(jié)果導向相結(jié)合。以問題導向為先，制定三個導向相結(jié)合的指標體系，全面評價城市規(guī)劃建設管理工作。倒逼城市政府加強目標、問題、資源的有效銜接。

（3）工作開展情況

當前已形成系統(tǒng)的城市體檢評估指標體系；建立了城市自體檢、第三方體檢和社會滿意度調(diào)查相結(jié)合的綜合分析方法。城市體檢工作也取得了顯著成效，城市體檢評估工作機制已逐步建立，城市開發(fā)建設重點向補短板、提質(zhì)量方向轉(zhuǎn)變。城市體檢已成為統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設管理的重要抓手，有效解決“整體系統(tǒng)規(guī)劃——分散碎片建設”的問題，并且推動城市治理能力提高，營造全社會共同參與的良好平臺。成都的“幸福美好生活十大工程”、重慶的“一表、三單、一方案”、景德鎮(zhèn)的“以城市體檢推動城市更新”、長沙的“城市治理‘全生命周期’理念”等案例都取得了成功。

三、實施城市更新行動，推動城市高質(zhì)量發(fā)展

（1）城市更新的內(nèi)涵

城市更新行動是“十四五”規(guī)劃的重要部署，我國已進入城市化的中后期，城市發(fā)展進入城市更新的重要時期，由大規(guī)模增量建設轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重，從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”。既要解決城鎮(zhèn)化過程中的問題，還要更加注重解決城市本身所產(chǎn)生的問題。

（2）城市更新的重要意義

城市發(fā)展建設進入新的歷史時期，適應城市發(fā)展新形勢，推動城市高質(zhì)量發(fā)展的必然要求；

堅定實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略、構(gòu)建新發(fā)展格局的重要路徑；

推動城市開發(fā)建設方式轉(zhuǎn)型、促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的有效途徑；

推動解決城市發(fā)展中的突出問題和短板、提升人民群眾獲得感幸福感安全感的重大舉措。

（3）城市更新的行動目標

堅持以人民為中心的發(fā)展思想，建設宜居城市；堅持綠色低碳發(fā)展路徑，建設綠色城市；統(tǒng)籌發(fā)展和安全，建設韌性城市；堅持系統(tǒng)觀念，建設智慧城市；堅持在保護中發(fā)展、在發(fā)展中保護，建設人文城市。

（4）城市更新的重點任務

建立完善城市體檢評估體系，指導系統(tǒng)治理“城市病”；

完善城市布局結(jié)構(gòu)，健全城鎮(zhèn)體系；

實施城市生態(tài)修復和功能完善工程，提升人居環(huán)境質(zhì)量；

強化歷史文化保護，塑造城市風貌；

加快建設安全健康、設施完善、管理有序的完整居住社區(qū)，加強城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造；

加快推進基于數(shù)字化、網(wǎng)絡化、智能化的新型城市基礎設施建設和更新改造，整體提升城市建設水平和運行效率；

提高城市韌性，統(tǒng)籌城市防洪排澇，系統(tǒng)化全域推進海綿城市建設。

在實施城市更新行動中要避免慣性思維，改變大拆大建的錯誤傾向，為此，2021年8月20日，住房和城鄉(xiāng)建設部印發(fā)《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》，提出劃定城市更新重要底線，控制大規(guī)模拆除，控制大規(guī)模增減，尊重居民意愿，控制住房租金漲幅等要求。下一階段，城市更新行動將進一步加強頂層設計，推進試點示范，加強監(jiān)管落實底線要求，完善支持存量更新的土地、規(guī)劃、金融、財稅等政策體系。

四、在城鄉(xiāng)建設中加強歷史文化保護傳承

2021年8月26日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于在城鄉(xiāng)建設中加強歷史文化保護傳承的意見》，是自1982年國家歷史文化名城制度建立以來，中央對于歷史文化資源全方位保護的首個重要的國家文件，體現(xiàn)了城鄉(xiāng)建設中歷史文化保護傳承的重要性。《意見》的主要內(nèi)容，包含總體要求、構(gòu)建城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承體系、加強保護利用傳承、建立健全工作機制和完善保障措施五個方面。下一步，明確黨委政府和各部門的責任，通過評估、檢查、審計、瀕危、摘牌、問責等一系列“組合拳”，強化監(jiān)督檢查和問責問效是城鄉(xiāng)歷史文化保護工作的重點之一。同時，保護工作將從分散保護走向協(xié)同保護，堅持保護、利用、傳承并重，并不斷探索將保護工作與經(jīng)濟社會發(fā)展、文化建設結(jié)合起來。

五、統(tǒng)籌城市發(fā)展和安全，提升城市安全韌性

（1）城市安全面臨嚴峻形勢

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化進程波瀾壯闊，創(chuàng)造了世界城市發(fā)展歷史上的偉大奇跡。但同時，經(jīng)過40多年快速發(fā)展，一些長期積累的問題逐漸凸顯，新的風險也開始暴露。城市是各類風險的匯集地和高發(fā)地。一旦發(fā)生自然災害、安全事故、公共衛(wèi)生事故等，往往對經(jīng)濟社會發(fā)展帶來嚴重危害，也容易引發(fā)系統(tǒng)性風險。城市安全需要高度關注！

（2）加強城市市政基礎設施建設

城市規(guī)劃建設管理缺乏統(tǒng)籌，長期“重地上、輕地下”“重建設、輕管理”，地下設施底數(shù)不清、運行管理不到位、部門管理協(xié)調(diào)不夠、設施規(guī)劃建設缺乏統(tǒng)籌。

2020年12月，經(jīng)國務院同意，住房和城鄉(xiāng)建設部印發(fā)《關于加強城市地下市政基礎設施建設的指導意見》，重點從開展普查、掌握設施實情，加強統(tǒng)籌、完善協(xié)調(diào)機制，補齊短板、提升安全韌性，壓實責任、加強設施養(yǎng)護4個方面提出10項具體措施。

（3）加強城市內(nèi)澇治理

城市內(nèi)澇治理最能體現(xiàn)規(guī)劃建設管理的系統(tǒng)性。內(nèi)澇的成因在于：第一，流域區(qū)域洪澇不統(tǒng)籌。山、水、城之間相互關系不夠協(xié)調(diào)，城市防洪與排澇統(tǒng)籌考慮不夠、缺乏銜接，整體缺乏滯水蓄水空間；第二，城市排水防澇工程體系沒有建立。排水管網(wǎng)、泵站、排水通道欠賬較多，短板突出，河湖水系存在“卡脖子”點位，與排水管網(wǎng)和通道不銜接；第三，應急管理體系不完善。城市排水防澇應急搶險人力物力投入不足，搶險能力弱，部分城市應急預案可操作性差，部門之間缺乏協(xié)同、職責邊界不清，應急處置“打亂仗”。

今年，國務院辦公廳印發(fā)了《關于加強城市內(nèi)澇治理的實施意見》，明確要求要用統(tǒng)籌的方式、系統(tǒng)的方法解決城市內(nèi)澇問題。堅持“三個統(tǒng)籌”，統(tǒng)籌區(qū)域流域生態(tài)環(huán)境治理和城市建設，統(tǒng)籌城市水資源利用和防災減災，統(tǒng)籌城市防洪和排澇工作，逐步建立完善的防洪排澇體系。所以城市內(nèi)澇治理一定要政府統(tǒng)籌。

（4）加強超高層建筑規(guī)劃建設管理

我國已成為世界上超高層建筑數(shù)量最多和增長最快的國家，有6座建筑入選全球10大最高建筑。同時，據(jù)初步統(tǒng)計，2018年至今，全國在建、擬建的超過250米的建筑多達166處。這存在諸多問題，如成本問題、能耗問題、安全問題、環(huán)境問題，背離了新發(fā)展理念，需要從源頭加強管控。最近，我部正在就加強超高層建筑的規(guī)劃建設管理的相關文件公開征求意見，擬嚴格控制新建超高層建筑，加強對已有超高層建筑的管理。

六、建設城市信息模型（CIM）平臺，推動城市智慧化管理

介紹一下CIM平臺，這是國家城市數(shù)字化、信息化、智能化的基礎工程。就是匯聚城市地理信息、建筑、基礎設施的三維數(shù)據(jù)，建立城市三維數(shù)據(jù)底板，再跟地址、人口、單位等軟性的數(shù)據(jù)融合，這是智慧城市建設的基礎、關鍵和實體的信息基礎。我們要落實國家的這個任務，做好這項新型城市基礎設施建設。上海市CIM基礎平臺和廣州城市信息模型（CIM）平臺建設都值得學習。

七、打通城市管理“最后一公里”，實現(xiàn)社區(qū)人居環(huán)境共建共治共享

（1）全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造

社區(qū)是治理平臺最小的單元，也是老百姓獲得感最強的一個單元。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是重大民生工程和發(fā)展工程，同時還是城市基層治理工程，對滿足人民群眾美好生活需要、推動惠民生擴內(nèi)需、推進城市更新和開發(fā)建設方式轉(zhuǎn)型、促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有十分重要的意義。

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的規(guī)模非常大，“十四五”期間惠及上億人，中央財政加大補助資金。例如成都市金牛區(qū)撫琴街道西南街片區(qū)改造項目，不僅是設施改造，還有服務的體現(xiàn)、體感，以及場景的營造，全在這里做起來了。再比如北京市勁松北社區(qū)改造項目開展美好環(huán)境與幸福生活共同締造活動。把典型城市陌生社會，變成一個有共同歸屬感的美好家園。

（2）開展城市居住社區(qū)建設補短板行動，建設完整居住社區(qū)

完整社區(qū)這個概念來自于吳良鏞先生。完整居住社區(qū)是指為群眾日常生活提供基本服務和設施的生活單元，也是社會治理的基本單元。我國城鎮(zhèn)居民平均約75%的時間是在居住社區(qū)中度過。

居住社區(qū)普遍存在市政配套設施和公共服務設施不完善、公共活動空間不足等突出問題，基層社會治理機制還不健全，共建共治共享的治理模式亟待建立和完善，迫切需要推動建設安全健康、設施完善、管理有序的完整居住社區(qū)。要加快補齊既有居住社區(qū)設施短板，同步配套新建居住社區(qū)各類設施，明顯改善城市居住社區(qū)環(huán)境，不斷健全共建共治共享機制，顯著提升完整居住社區(qū)覆蓋率。成都社區(qū)營建的很多實踐和經(jīng)驗值得我們借鑒。我們鼓勵規(guī)劃師建筑師走入社區(qū)，與社區(qū)和居民一起營造城市的生活家園。

總結(jié)

第一，我國進入新的發(fā)展階段，城市治理能力是提高城市競爭力和營建人民幸福家園的關鍵。

第二，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設管理是提高城市治理能力的重要基礎。

第三，城市更新既是轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設方式，也是城市治理的重要內(nèi)容，不要把城市更新看成一種建設行為。

第四，城市的社區(qū)營造是下階段最重要的發(fā)力點，它是人民幸福、城市活力、低碳綠色、共同富裕、基層治理，是一個非常好的舞臺。

城市規(guī)劃是一門具有悠久歷史和積淀的經(jīng)典學科，我們既要尊重這個學科的基本原理和發(fā)展規(guī)律，也要與時俱進的發(fā)展這個學科，探索一條具有中國特色的城市建設和治理道路。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。