全球航運大變局挑戰(zhàn)法律監(jiān)管

●近來，隨著新的海洋聯(lián)盟成立，O3聯(lián)盟、CKYHE聯(lián)盟和G6聯(lián)盟都將面臨分崩離析、重新組合的局面。全球航運聯(lián)盟由四強爭霸演變?yōu)槿愣α⒌母窬郑o航運監(jiān)管帶來新的挑戰(zhàn)。

●當(dāng)前，我國相關(guān)的航運政策不十分穩(wěn)定，立法資源十分有限，《航運法》立法至今仍未列入議程。單純采用《反壟斷法》對航運壟斷問題進行規(guī)制，不能顧及航運業(yè)的特殊性?！秶H海運條例》與《反壟斷法》尚存在不協(xié)調(diào)甚至沖突之處，達不到規(guī)范航運競爭的目的。

●自2013年我國已超越美國成為世界第一貨物貿(mào)易大國，然而，我國海運企業(yè)承運我國進出口貨運量的總體份額偏低，海運服務(wù)業(yè)服務(wù)貿(mào)易長期處于逆差狀態(tài)。亟待提升我國航運監(jiān)管能力，促進我國航運業(yè)的發(fā)展。

2015年12月，國務(wù)院批準中遠集團與中海集團重組。2016年2月，商務(wù)部反壟斷局批準了中遠集團和中海集團的合并交易。2016年2月18日，中國遠洋海運集團有限公司在上海正式成立。目前兩家公司仍在尋求美國和歐盟監(jiān)管機構(gòu)的批準。根據(jù)監(jiān)管要求，一個公司不能長期橫跨兩個聯(lián)盟。中遠集運和中海集運分屬不同的聯(lián)盟。該項交易若要獲得海外監(jiān)管機構(gòu)的批準，則必須有一家公司退出原有的聯(lián)盟。

2016年4月20日，中國遠洋海運集團所屬中遠集運、達飛輪船、長榮海運和東方海外就成立“海洋聯(lián)盟”（OCEANAlliance）一事簽署了合作備忘錄。聯(lián)盟所涉及的合作范圍包括：亞洲往返西北歐，亞洲往返地中海，遠東往返紅海以及遠東往返波斯灣區(qū)域，亞洲往返美國西岸/東岸，以及大西洋航線。據(jù)此，海洋聯(lián)盟需要向相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)備案，或獲得相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)的批準。

全球航運聯(lián)盟由四強爭霸演變?yōu)槿愣α?/p>

1956年4月26日，美國商人在紐約港至休斯敦港之間，開辦了全球第一條集裝箱航線。集裝箱改變了世界。隨著時間的推移，集裝箱班輪運輸市場的競爭日益激烈。大船越來越多，運力嚴重過剩，運價屢創(chuàng)新低，大量航運企業(yè)多年處于虧損或破產(chǎn)的邊緣。合并與聯(lián)盟成為常見的競爭手段，航運市場既是班輪公司之間的競爭，也是航運聯(lián)盟之間的競爭。

目前，國際航運界有四大聯(lián)盟：2M聯(lián)盟（馬士基、地中海航運）；O3聯(lián)盟（中海集運、阿拉伯聯(lián)合航運、達飛）；G6聯(lián)盟（赫伯羅特、日本郵船、東方海外、美國總統(tǒng)輪船、現(xiàn)代商船、商船三井）和CKYHE聯(lián)盟（中遠集運、川崎汽船、陽明海運、韓進海運和長榮海運）。

2016年4月29日，達飛集團宣布，公司收購東方?；始瘓F已獲得歐盟委員會的批準，東方海皇集團下屬的美國總統(tǒng)輪船將退出G6聯(lián)盟。

海洋聯(lián)盟成立后，除了2M聯(lián)盟保持穩(wěn)定外，O3聯(lián)盟、CKYHE聯(lián)盟和G6聯(lián)盟都將面臨分崩離析、重新組合的局面。

果不其然，2016年5月5日，陽明海運董事長首度證實將籌組新的海運聯(lián)盟，并已與赫伯羅特、日本郵船、韓進海運、商船三井和川崎汽船簽署合作備忘錄。

截止到2016年5月7日，在全球份額方面，2M聯(lián)盟占據(jù)27.9%，海洋聯(lián)盟占據(jù)26.4%，新成立的聯(lián)盟占據(jù)21%。三大聯(lián)盟合計占據(jù)全球市場份額的75.3%，航運聯(lián)盟由四強爭霸演變?yōu)槿愣α⒌母窬帧?/p>

各國反壟斷要求不同航運聯(lián)盟監(jiān)管出現(xiàn)多樣結(jié)果

航運聯(lián)盟的影響涉及到供應(yīng)鏈的各個方面。對于貨主而言，一方面，航運聯(lián)盟使船公司提供價低質(zhì)優(yōu)的服務(wù)成為可能；另一方面，市場集中度提升之后，貨主的議價能力將進一步下降，班輪公司可能利用其增強的市場控制力損害貨主的利益。對于港口而言，航運聯(lián)盟和船舶大型化將改變干線港和支線港的布局，使得港口集中化趨勢加強。為了吸引船舶靠泊，港口可能被迫增加投資和接受更低的服務(wù)價格，從而給港口發(fā)展帶來負面影響。對于中小型航運企業(yè)而言，一方面，航運聯(lián)盟將增加中小航運企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險，中小型航運企業(yè)將被擠出干線市場；另一方面，支線運輸?shù)男枨笤龆啵矠橹行⌒秃竭\企業(yè)提供了新的空間。

正因為如此，對航運業(yè)進行監(jiān)管成為不少貿(mào)易大國和航運大國的政策選擇。但是由于各方在反壟斷法律和行業(yè)法規(guī)等方面的要求不同，行業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)格局的不同，對船東利益、貨主利益等訴求不同，對航運聯(lián)盟的監(jiān)管也可能會出現(xiàn)不同的結(jié)果。

2013年6月，全球最大的三家集裝箱班輪公司馬士基、地中海航運和達飛宣布計劃成立P3聯(lián)盟。2014年6月17日，我國商務(wù)部發(fā)布了《關(guān)于禁止馬士基、地中海航運、達飛設(shè)立網(wǎng)絡(luò)中心經(jīng)營者集中反壟斷審查決定的公告》，闡述了否決P3聯(lián)盟的理由：1）本次交易形成了緊密型聯(lián)營，與松散型的傳統(tǒng)航運聯(lián)盟有實質(zhì)不同。2）交易方合計運力份額高達46.7%，運力整合后的市場控制力明顯增強。3）亞洲--歐洲航線集裝箱班輪運輸服務(wù)市場將從較為分散變?yōu)楦叨燃校袌鼋Y(jié)構(gòu)將發(fā)生明顯變化。4）本次交易將進一步推高相關(guān)市場的進入壁壘。5）可能擠壓其他競爭者的發(fā)展空間，并削弱貨主和港口的議價能力。最終，商務(wù)部以“經(jīng)營者集中形成了交易方緊密型聯(lián)營，在亞洲--歐洲航線集裝箱班輪運輸服務(wù)市場可能具有排除、限制競爭效果。參與集中的經(jīng)營者不能證明該集中對競爭產(chǎn)生的有利影響明顯大于不利影響或者符合社會公共利益”為由，禁止了此項經(jīng)營者集中。

而此前，P3聯(lián)盟先后獲得了美國聯(lián)邦海事委員會和歐盟委員會的審查通過。

造成這種局面的原因即在于監(jiān)管路線的不同。歐美之所以能夠通過審查，是因為其把P3聯(lián)盟看作是一個壟斷協(xié)議，采用的是事后監(jiān)管的方式。而根據(jù)中國的《反壟斷法》，商務(wù)部將P3聯(lián)盟視為一種經(jīng)營者集中，采用的是事先申報的方式。

海洋聯(lián)盟成行應(yīng)是大概率事件

事中事后監(jiān)管應(yīng)引起重視

由于合作范圍涵蓋多條重要航線，海洋聯(lián)盟需要按照歐盟、美國和中國等監(jiān)管機構(gòu)的要求進行申報。目前雖然協(xié)議的具體內(nèi)容尚未公開，但從現(xiàn)行航運監(jiān)管制度及歷史記錄看，海洋聯(lián)盟成行應(yīng)是大概率事件。

根據(jù)歐盟航運監(jiān)管規(guī)則，市場份額是是否需要啟動額外審查的關(guān)鍵。如果海洋聯(lián)盟涉及歐盟航線的市場份額是30%或更少，且符合其他要求，協(xié)議立即生效。在市場份額超出30%的情形下，歐盟委員會將密切關(guān)注其發(fā)展，海洋聯(lián)盟成員需要自我評估，舉證證明協(xié)議滿足歐盟競爭法的要求。歐盟委員會可以選擇以通知聯(lián)盟成員不啟動反壟斷調(diào)查的方式對聯(lián)盟予以放行。但是，若發(fā)現(xiàn)海洋聯(lián)盟存在違反《歐洲運行條約》第101條的情形，歐盟委員會可以隨時發(fā)布反對聲明并闡述原因。若聯(lián)盟成員的解釋不奏效，歐盟可以解散聯(lián)盟并對聯(lián)盟成員征收罰款。

美國聯(lián)邦海事委員會（FMC）的執(zhí)法依據(jù)主要是《1984年航運法》和《1998年航運改革法》。審議時，F(xiàn)MC考慮的不僅僅是市場份額，聯(lián)盟是否會造成運輸成本的不合理增加，或是服務(wù)的不合理減少，或是帶來港口的擁堵等均是聯(lián)邦海事委員會考慮的因素。如果聯(lián)邦海事委員會認為海洋聯(lián)盟違反了《1984年航運法》第6款第g項的規(guī)定，則應(yīng)向法院申請禁令。此外，事后報告制度將確保聯(lián)邦海事委員會及時掌握協(xié)議運行信息，嚴格監(jiān)控協(xié)議運行狀況，必要情況下可以對航運聯(lián)盟做出快速反應(yīng)。從歷史記錄看，F(xiàn)MC對航運聯(lián)盟的通過率很高，基本上沒有出現(xiàn)過禁止的情形。

在中國，如果是緊密型聯(lián)營，則由商務(wù)部反壟斷局進行審查；如果是松散型聯(lián)盟，則應(yīng)向交通運輸部備案。在協(xié)議備案后，如果發(fā)現(xiàn)對競爭可能產(chǎn)生嚴重不利影響，則可由交通運輸部、國家發(fā)展與改革委員會和國家工商管理總局聯(lián)合進行事后調(diào)查與處理。海洋聯(lián)盟屬于傳統(tǒng)的航運聯(lián)盟，無需向商務(wù)部申報。根據(jù)《中華人民共和國國際海運條例》及其實施細則的規(guī)定，海洋聯(lián)盟在正式協(xié)議簽署15天之內(nèi)將協(xié)議副本向交通運輸部備案。此外，如果涉及中國港口某一航線的承運份額，持續(xù)1年超過該航線總運量的30%，并可能對公平競爭造成損害的，交通運輸部應(yīng)利害關(guān)系人的請求或者自行決定，可以對海洋聯(lián)盟實施調(diào)查。發(fā)現(xiàn)對公平競爭造成損害的，可以采取責(zé)令修改協(xié)議、限制班輪航班數(shù)量、中止運價本或暫停受理運價備案、責(zé)令定期報送材料等禁止性、限制性措施。

我國航運監(jiān)管制度的問題與不足

我國出口貨物大多數(shù)都采取FOB（離岸價），航運主動權(quán)掌握在外國買家手中。在運力過剩的情形下，為了攬取更多的貨物，班輪公司常常采取壓低運費，然后再通過收取海運附加費的方式彌補收入。我國出口企業(yè)為此承受了巨大的損失。在我國，班輪公司收取的海運附加費占運價的比重平均為30%-50%，甚至有個別航線高達80%。“零運費”、“負運費”現(xiàn)象及碼頭作業(yè)費（THC）案實際上反映的是中國航運競爭規(guī)則的缺失，以及完善航運監(jiān)管制度的迫切。

早在1996年，原交通部就開始起草《航運法》。2011年，交通運輸部重啟《航運法》的起草。遺憾的是，當(dāng)前我國相關(guān)的航運政策并不是十分穩(wěn)定，立法資源又十分有限，比《航運法》更加迫切的需要出臺、修改的法律也比較多，《航運法》至今仍未列入議程。

《反壟斷法》、《國際海運條例》及其實施細則等法律規(guī)范初步確立了一般的國際航運競爭規(guī)則。但是，《反壟斷法》是一般法，其條文往往比較原則和概括。如果單純采用《反壟斷法》對航運壟斷問題進行規(guī)制，則不但不能顧及航運業(yè)的特殊性，在可操作性上也要大打折扣。

《國際海運條例》則處于一種尷尬境地。作為下位法和特別法，《國際海運條例》應(yīng)當(dāng)針對航運競爭進行專門而細致的規(guī)定，以增強其上位法《反壟斷法》的操作性。但由于《國際海運條例》頒布在前，其規(guī)定的詳細程度反而不如《反壟斷法》，與《反壟斷法》尚存在不協(xié)調(diào)甚至沖突之處，達不到規(guī)范航運競爭的目的。

此外，《國際海運條例》關(guān)于不正當(dāng)競爭行為的規(guī)制條款過于原則，不夠完善。中國航運市場存在的不正當(dāng)競爭現(xiàn)象比壟斷現(xiàn)象嚴重，對航運市場運行產(chǎn)生的不利后果也更嚴重。

提升我國航運監(jiān)管能力的建議

自2013年起，中國超越美國成為世界第一貨物貿(mào)易大國。“中國因素”是國際航運需求增長的最大動力。然而，我國海運企業(yè)承運我國進出口貨運量的總體份額偏低，目前占到進出口貨物總量的1/4，中國海運服務(wù)業(yè)服務(wù)貿(mào)易長期處于逆差狀態(tài)。提升我國航運監(jiān)管能力，需要從幾方面著手。

一是完善法律制度?！逗竭\法》、《海上交通安全法》、《海商法》與《港口法》被稱為航運領(lǐng)域的四大龍頭法，目前僅有《航運法》尚未出臺。我國應(yīng)抓緊制定《航運法》，完善航運競爭法律制度的頂層設(shè)計；利用《反不正當(dāng)競爭法》修訂的契機完善航運市場反不正當(dāng)競爭的立法銜接工作；利用《國際海運條例》及其實施細則的修訂，落實或適應(yīng)審批制度改革、自貿(mào)區(qū)建設(shè)、《反壟斷法》等要求。

二是加強執(zhí)法力量。我國目前受理運價備案的機構(gòu)是上海航運交易所，處罰權(quán)由交通運輸部行使。在航運監(jiān)管方面，美國僅聯(lián)邦海事委員會就有近130名全職員工。中國可以考慮借鑒美國模式，指定一個獨立的政府機構(gòu)來進行管理，既整合了行政資源，又確保了司法的權(quán)威性。

三是轉(zhuǎn)換監(jiān)管方式。在當(dāng)今政府職能轉(zhuǎn)型的大背景下，航運監(jiān)管應(yīng)采取事中事后監(jiān)管方式。船公司之間達成的各種合作協(xié)議，可先由船公司進行自我審查。在實際運營過程中，如果發(fā)現(xiàn)航運聯(lián)盟有任何妨害或扭曲市場競爭的行為，則依法實施監(jiān)管與處罰措施。

四是開展國際交流。海運是一個國際性的行業(yè)。在完善航運競爭法律制度時，中國應(yīng)加強與他國監(jiān)管機構(gòu)之間的交流與合作，建立完善的信息交流與反饋機制，吸收國外航運競爭法的立法和執(zhí)法經(jīng)驗。定期召開國際海運監(jiān)管峰會的做法應(yīng)是一個不錯的選擇。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。