法學(xué)權(quán)威激辯宅地使用權(quán)如何“自動續(xù)期”

[房屋是很多中國百姓的最大財富，很多人家用大部分積蓄購買房產(chǎn)。不管什么模式，都應(yīng)當(dāng)保證房屋所有人對土地享有長期穩(wěn)定的使用權(quán)]

[深圳市在2004年4月就頒發(fā)了《深圳到期房產(chǎn)續(xù)期若干規(guī)定》。對于補(bǔ)交地價的標(biāo)準(zhǔn)，該《規(guī)定》作出明確說明：在國家規(guī)定的最長使用年期減去已使用年期范圍內(nèi)約定年期的，補(bǔ)交地價數(shù)額為相應(yīng)用途公告基準(zhǔn)地價的35%，一次性支付。]

[“自動續(xù)期，并不要求區(qū)分多少年。20年到70年，中間相差50年，是不是要補(bǔ)齊這50年的建設(shè)用地使用權(quán)的費(fèi)用呢?法律沒有具體要求。”扈紀(jì)華認(rèn)為。]

溫州“20年住宅土地使用權(quán)到期”事件所引發(fā)的社會討論還在不斷發(fā)酵。

4月20日，國土資源部、浙江省國土資源廳組成聯(lián)合調(diào)研組，赴浙江省溫州市調(diào)研指導(dǎo)住宅土地使用權(quán)20年到期的延長問題。

同日，中國人民大學(xué)民商事法律科學(xué)研究中心和北京市消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法學(xué)會聯(lián)合召開“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿續(xù)期法律問題研討會”。

究竟20年使用權(quán)到期如何處理？70年土地使用權(quán)到期能否繼續(xù)居?。坷m(xù)期有償還是無償？繳費(fèi)還是交稅……圍繞土地使用權(quán)續(xù)期的上述問題仍存諸多爭議，但法學(xué)界較為一致的觀點(diǎn)是：全國人大常委會應(yīng)該盡快出臺立法解釋，茲事體大，不宜由地方政府決定。

“關(guān)于《物權(quán)法》‘自動續(xù)期’相關(guān)條款的解釋應(yīng)屬于全國人大常委會，具體來講就是法工委，應(yīng)該對此作出明確法律解釋，不能由政府的部委來解釋，更不能由各級地方政府來解釋。”中國政法大學(xué)終身教授、法學(xué)家江平在昨天的研討會上表示，《物權(quán)法》所涉及的土地使用權(quán)自動續(xù)期問題，是個重大問題，為此在全國范圍內(nèi)出臺統(tǒng)一的法律解釋已經(jīng)是迫在眉睫的大事。

“自動續(xù)期”何解？

《物權(quán)法》第149條明確：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期”。

在江平看來，“自動續(xù)期”基本含義至少有三層含義：

首先，即使期滿也不能收回，也不能按照原來的流程重新簽訂土地出讓合同；

其次，“自動”續(xù)期，意味著業(yè)主不再需要提出申請。也就是說，如果自動續(xù)期后沒有繳費(fèi)，依然有權(quán)居?。坏跐M后在轉(zhuǎn)讓時會受限。即民事流轉(zhuǎn)會受限制，但是民事權(quán)利不受影響。

第三，“自動續(xù)期”是否收費(fèi)在《物權(quán)法》制定時沒有明確，作法律解釋的時候就必須說清楚了。從《物權(quán)法》立法時的考慮看，即使收費(fèi)，續(xù)期繳費(fèi)的數(shù)量也要小。

也有法學(xué)者有不同觀點(diǎn)，認(rèn)為“自動續(xù)期”最關(guān)鍵的是“自動”，自動包含兩層含義：一是不再申請辦理不動產(chǎn)登記的手續(xù)；二是不得收取費(fèi)用。

不再申請辦理不動產(chǎn)登記的手續(xù)是“自動續(xù)期”的基本共識，但是對于收費(fèi)問題卻還存有爭議。

中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員孫憲忠就表示，“自動續(xù)期”含義即無條件續(xù)期，不需要補(bǔ)交費(fèi)用，也不需要再次辦理不動產(chǎn)登記手續(xù)，自動地繼續(xù)合法使用土地。

全國人大法工委民法室巡視員扈紀(jì)華曾經(jīng)親歷了《物權(quán)法》的起草過程。

扈紀(jì)華認(rèn)為，所謂“自動續(xù)期”，應(yīng)當(dāng)不需要任何條件和行為才叫自動，如果添加條件需要有行為，那就不是自動，因此，“自動續(xù)期”是一個不需要附任何條件和行為的法律用語。

扈紀(jì)華進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)說，《物權(quán)法》重要的立法指導(dǎo)思想和立法目的之一，就是使老百姓安居樂業(yè)，說得最多的一句話就是“有恒產(chǎn)者有恒心”。立法要充分考慮到老百姓的切身利益和福祉，考慮到中國的國情。

20年使用權(quán)到期需補(bǔ)繳土地出讓金嗎?

溫州土地使用權(quán)到期事件具有其特殊性。

城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)實(shí)行出讓制度始于1990年。當(dāng)時國務(wù)院頒布《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（下稱“條例”），規(guī)定居住用地出讓年限最高為70年。該條例發(fā)布后，溫州市區(qū)開始實(shí)施國有土地使用權(quán)出讓工作。

溫州市國土資源局土地利用管理處處長張少清日前向媒體表示，上世紀(jì)90年代初期，市區(qū)在辦理劃撥國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓交易時，將劃撥性質(zhì)的國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)為出讓性質(zhì)的國有土地使用權(quán)，并收取土地出讓金。

而為了順利推進(jìn)國有土地使用權(quán)出讓工作，在不超過居住用地最高年限70年的前提下，按20年到70年分檔，由受讓方自行選擇辦理出讓手續(xù)，并交納相應(yīng)的土地出讓金額。從去年開始，20年期限的這批住宅土地使用權(quán)到期或即將面臨到期。

對此，扈紀(jì)華表示，建設(shè)用地使用權(quán)的自動續(xù)期，并沒有設(shè)置前提是針對20年、30年，還是70年。

《物權(quán)法》立法前，有的地方的建設(shè)用地使用權(quán)存在20年、30年的情形，比如青島、深圳等地?！段餀?quán)法》中沒有明確規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)的年限不滿70年的如何自動續(xù)期。“這就意味著，自動續(xù)期，并不要求區(qū)分多少年。20年到70年，中間相差50年，是不是要補(bǔ)齊這50年的建設(shè)用地使用權(quán)的費(fèi)用呢?法律沒有具體要求。”扈紀(jì)華認(rèn)為。

不足70年的土地使用權(quán)到期與70年的應(yīng)該有何不同、需不需要補(bǔ)交土地出讓金？標(biāo)準(zhǔn)是什么？這也成為當(dāng)前地方實(shí)踐面臨的最大難題。

關(guān)于將不足70年使用權(quán)無償延期到70年的說法，不少法學(xué)界人士認(rèn)為，這樣的確讓利于民了，但是對于當(dāng)初選擇了交70年土地出讓金的民眾來講，會存在局部不公平的問題。

中國人民大學(xué)民商事法律科學(xué)研究中心主任楊立新則認(rèn)為，《物權(quán)法》規(guī)定的是70年，當(dāng)事人約定為20年，那不管是70年還是20年，都是有效的，到期后自動續(xù)期也應(yīng)該是有效并適用的。目前看，建議可以將20年統(tǒng)一續(xù)期到法律規(guī)定的70年。具體辦法是，按照20年前土地出讓金的價格，補(bǔ)齊20年和70年之間的差價即可。

楊立新表示，這個方案考慮了政府利益和老百姓的權(quán)利，同時也兼顧了公平性。

續(xù)期：收費(fèi)、免費(fèi)還是收稅？

北京航空航天大學(xué)法學(xué)院院長龍衛(wèi)球認(rèn)為，在現(xiàn)有法律框架內(nèi)，至少以下方案是可行的：第一，自動續(xù)期，無需繳納土地使用費(fèi)，直到地上的建筑物消失為止，免費(fèi)。

第二，自動續(xù)期，但需一次性繳納下一個期限內(nèi)的土地出讓金，土地使用者可以在新的期限內(nèi)改造或重建地上建筑物。

第三，自動續(xù)期，改成年金制。將一次性土地使用費(fèi)轉(zhuǎn)為年金，類似地產(chǎn)稅。

第四，自動續(xù)期，無需繳費(fèi)，且無限期所有權(quán)化，回到類似1982年前城市宅基地所有權(quán)狀態(tài)，住宅變成私有化。

區(qū)分住宅性質(zhì)進(jìn)行使用權(quán)續(xù)期收費(fèi)亦是學(xué)界的一種思路。比如劃分住宅用地和非住宅用地；住宅用地中再次劃分是滿足個人生存需要的，還是作為投資需要。

那么，是否可以考慮用收稅的形式來解決土地使用權(quán)到期的問題？

中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授尹飛就建議，可以考慮盡快啟動房產(chǎn)稅立法，先行對房產(chǎn)續(xù)期立法。

“過去房產(chǎn)稅之所以難出臺，實(shí)際上有一個問題始終繞不過去，就是過高的房價或者說過高的地價，現(xiàn)在經(jīng)營性土地出讓都是掛牌來完成的，這是完全市場化的價格，一個理性的開發(fā)商拿地肯定考慮將來購房者能夠接受什么樣的價格，”尹飛認(rèn)為：因此，不能否認(rèn)土地出讓金實(shí)際上已經(jīng)包含了房產(chǎn)稅在內(nèi)，所以這種情況下再去征收房產(chǎn)稅就不公平。

尹飛表示，對于已經(jīng)期限屆滿的房產(chǎn)，建議可以一步到位，這樣就可以把到底續(xù)期續(xù)多久這些問題解決掉。而且按照那個思路考慮，對于所謂的小產(chǎn)權(quán)房，也可以通過這種方式來解決。

房屋是很多中國百姓的最大財富，很多人家用大部分積蓄購買房產(chǎn)。不管什么模式，都應(yīng)當(dāng)保證房屋所有人對土地享有長期穩(wěn)定的使用權(quán)。

立法爭議

一般而言，房屋所有權(quán)沒有期限限制，但城市的土地是國家所有，使用土地需要交納土地出讓金，而且土地使用權(quán)是有期限的。所以，如何處理房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)的關(guān)系，就成為無法繞開的法律問題。

起草《物權(quán)法》時，并不是沒考慮到“土地使用權(quán)到期、自動續(xù)期”可能帶來的法律上的問題。

多位參與過《物權(quán)法》起草論證工作的人士向記者表示，在《物權(quán)法》的制定過程中，當(dāng)時關(guān)于要不要收費(fèi)、怎么收費(fèi)的問題就曾引起了非常激烈的討論，后來最終的立法回避了這個問題。但能將“自動續(xù)期”寫入《物權(quán)法》已是實(shí)屬不易。

記者從一位曾參與《物權(quán)法》起草工作的法工委人士處了解到，在《物權(quán)法》起草過程中，關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期問題討論就很多。

比如，如果每個住戶都需申請續(xù)期的話，成本比較高、可操作性也不高；續(xù)期應(yīng)當(dāng)區(qū)分住宅用地和非住宅用地，續(xù)期后的土地使用費(fèi)和期限可以根據(jù)形勢的發(fā)展到時再由國家另行規(guī)定，而續(xù)期區(qū)分住宅用地和非住宅用地，有利于保護(hù)個人財產(chǎn)和提高建筑水平，避免申請續(xù)期帶來的矛盾等。

正是基于這些法律建議，最終才確定將這一條款的表述修改為“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期屆滿的，自動續(xù)期”。

溫州20年土地使用權(quán)到期事件，使得《物權(quán)法》留下的“法律上的漏洞”提前顯現(xiàn)，這一法律問題也到了不得不說清楚的時候。

實(shí)際上，溫州土地使用權(quán)續(xù)期問題并非首例。青島、深圳都已經(jīng)出現(xiàn)過類似情況。

以深圳為例，深圳市在2004年4月就頒發(fā)了《深圳到期房產(chǎn)續(xù)期若干規(guī)定》（下稱《規(guī)定》）。《規(guī)定》稱，到期房地產(chǎn)，業(yè)主需繼續(xù)使用該土地的，在不改變用途的情況下，按有償使用土地的原則，延長土地使用年期。延長方式包括補(bǔ)交地價簽訂土地出讓合同，或支付土地租金簽訂土地租賃合同。

對于補(bǔ)交地價的標(biāo)準(zhǔn)，該《規(guī)定》作出明確說明：在國家規(guī)定的最長使用年期減去已使用年期范圍內(nèi)約定年期的，補(bǔ)交地價數(shù)額為相應(yīng)用途公告基準(zhǔn)地價的35%，一次性支付；土地租金按年支付，其標(biāo)準(zhǔn)由深圳市國土管理部門定期公布。

然而，根據(jù)《立法法》第80條和第82條規(guī)定，沒有法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責(zé)。

如果地方政府要求百姓補(bǔ)交出讓金，這顯然已經(jīng)減損了公民的權(quán)利，增加了自然人的義務(wù)。因此，理所應(yīng)當(dāng)由更上位的法律規(guī)范來完成，而絕不應(yīng)該依靠某個地方規(guī)章自行了事。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。