中國(guó)樓市調(diào)控史：從行政干預(yù)到市場(chǎng)主導(dǎo)的艱難變奏

樓市調(diào)控政策正從以往“一刀切”,轉(zhuǎn)變?yōu)榉殖鞘┎?。調(diào)控手段的理想狀態(tài)在于,明確政府責(zé)任,避免行政過(guò)度干預(yù),使市場(chǎng)自發(fā)調(diào)整。但由于與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場(chǎng)改革的周期疊加,樓市政策短期內(nèi)仍需依賴(lài)“分城施策”的原則和一定行政手段。

隨著北京、上海、深圳等一線(xiàn)城市啟動(dòng)針對(duì)“房?jī)r(jià)過(guò)快上漲”的應(yīng)急預(yù)案,我國(guó)房地產(chǎn)調(diào)控政策終于形成了這種基調(diào):全國(guó)去庫(kù)存,熱點(diǎn)城市去杠桿。從去年以來(lái),這種“有保有壓”的基調(diào)已成常態(tài)。

我國(guó)房地產(chǎn)調(diào)控史,最早可回溯到1992年公積金制度全面建立,此后經(jīng)歷了1998年市場(chǎng)化改革,2003年土地出讓制度改革。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),其間中央政府和各部委曾推出過(guò)數(shù)十項(xiàng)針對(duì)樓市的專(zhuān)項(xiàng)調(diào)控政策,地方政府的調(diào)控手段更是不計(jì)其數(shù)。

按照很多從業(yè)者的說(shuō)法,樓市調(diào)控政策正從以往的“一刀切”,轉(zhuǎn)變?yōu)榉殖鞘┎?。這無(wú)疑是調(diào)控思路的重要進(jìn)步。但即便如此,似乎仍難解決“去庫(kù)存”與高房?jī)r(jià)間的矛盾。

分析人士指出,我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展,既有其本身規(guī)律,又與經(jīng)濟(jì)周期、住房民生、投資風(fēng)向等密不可分。這也決定了政策的復(fù)雜性與多面效果。隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)迅速進(jìn)入過(guò)剩時(shí)代,調(diào)控政策也將發(fā)生根本性變化。

第四次“大寬松時(shí)代”

回顧我國(guó)房地產(chǎn)調(diào)控史,當(dāng)前正迎來(lái)第四次政策層面的大寬松。

第一次肇始于1992年房改之初。隨著住房公積金制度的全面推行,廣州、深圳、海南等城市吹響房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)號(hào)角,社會(huì)貸款充裕,房地產(chǎn)投資增速加快。但隨著海南房地產(chǎn)泡沫破裂和1993年緊縮性政策等推出,這一時(shí)代很快結(jié)束。

第二次大寬松始于1998年。福利分房制度全面取消,對(duì)商品房價(jià)格管制取消,預(yù)示著房地產(chǎn)全面啟動(dòng)市場(chǎng)化改革。2002年有央行降息、土地招拍掛制度出臺(tái)等。此后雖不斷有政策打壓,但房地產(chǎn)市場(chǎng)始終保持快速發(fā)展,直到2008年,金融危機(jī)刺破市場(chǎng)過(guò)熱泡沫。

第三次寬松始于2008年末。為應(yīng)對(duì)市場(chǎng)下行,“降息降稅降首付”等系列組合拳打出,房地產(chǎn)再次迎來(lái)寬松政策環(huán)境。從2009年到2014年上半年,房地產(chǎn)市場(chǎng)始終保持快速增長(zhǎng),市場(chǎng)規(guī)模屢創(chuàng)新高。

2014年“930新政”的出臺(tái),即被認(rèn)為是第四次大寬松開(kāi)啟。去年以來(lái),監(jiān)管層又連續(xù)發(fā)布松綁樓市政策,并持續(xù)至今。

雖然政策環(huán)境類(lèi)似,但市場(chǎng)基本面已發(fā)生巨變。按照北京市房地產(chǎn)協(xié)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)陳志的說(shuō)法,經(jīng)過(guò)連續(xù)多年的房地產(chǎn)投資高速增長(zhǎng),我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)已從短缺迅速走向過(guò)剩。

陳志指出,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)房地產(chǎn)的依賴(lài)并未發(fā)生根本改變。在經(jīng)濟(jì)調(diào)整期,若未能找到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新引擎,政府部門(mén)對(duì)于房地產(chǎn)業(yè)的態(tài)度不會(huì)發(fā)生大轉(zhuǎn)變。

全國(guó)人大代表、建業(yè)集團(tuán)董事長(zhǎng)胡葆森近日向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示,據(jù)統(tǒng)計(jì),去年上半年河南省多個(gè)縣區(qū)的財(cái)政收入,平均降幅超過(guò)20%,部分城市超過(guò)25%。主要原因在于房地產(chǎn)市場(chǎng)冷淡導(dǎo)致的土地出讓收入和相關(guān)稅收下滑。

胡葆森認(rèn)為,要完成樓市“去庫(kù)存”,最快也要2-3年,最慢則需5-6年。這也意味著,未來(lái)兩到三年內(nèi),我國(guó)房地產(chǎn)政策的總體基調(diào)將維持相對(duì)寬松狀態(tài)。

市場(chǎng)分化“有史可鑒”

在整體過(guò)剩的同時(shí),區(qū)域分化態(tài)勢(shì)已經(jīng)形成。在上海易居研究院監(jiān)測(cè)的35個(gè)熱點(diǎn)城市中,截至今年1月底,一二三線(xiàn)城市新建商品住宅存銷(xiāo)比分別為8.6、11.8和19.4個(gè)月。

該機(jī)構(gòu)指出,一線(xiàn)城市已連續(xù)13個(gè)月存銷(xiāo)比低于12,這也是其房?jī)r(jià)近期出現(xiàn)較明顯上漲的原因。二線(xiàn)城市存銷(xiāo)比連續(xù)三個(gè)月低于12個(gè)月,房?jī)r(jià)上漲幅度也較大。三線(xiàn)城市存銷(xiāo)比較高,去庫(kù)存壓力相對(duì)較大。

體現(xiàn)到房?jī)r(jià)上,據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù),今年1月,深圳、上海、北京、南京、廣州的新建商品住宅價(jià)格同比漲幅均超過(guò)10%,漲幅位居70大中城市前5位。還有45個(gè)城市房?jī)r(jià)同比出現(xiàn)下降。漲幅最高的深圳為52.7%,最低湛江為下降4.9%,兩個(gè)極點(diǎn)的差距不斷拉大。

陳志向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示,市場(chǎng)出現(xiàn)分化,表現(xiàn)為供需結(jié)構(gòu)和房?jī)r(jià)數(shù)據(jù)變化,但根本原因還在于城市的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、支付能力、人口流入等指標(biāo)。在這方面,一線(xiàn)城市和其他城市有著天然差別。

中信建投的報(bào)告也指出,從國(guó)際情況來(lái)看,城市分化是歷史性規(guī)律。以日本為例,6個(gè)主要城市的地價(jià)指數(shù)一直高于其他地區(qū),在房地產(chǎn)泡沫化時(shí)期的增速是其他地區(qū)的雙倍,泡沫破滅后仍明顯優(yōu)于其他地區(qū)。

該機(jī)構(gòu)還指出,在大周期下,房地產(chǎn)市場(chǎng)變化也存在從一線(xiàn)城市向二三線(xiàn)城市傳導(dǎo)的效應(yīng)。因此,我國(guó)二線(xiàn)城市的市場(chǎng)仍被看好。但對(duì)于三四線(xiàn)城市,由于其主要因素在于人口流出而非購(gòu)買(mǎi)力不足,所以市場(chǎng)升溫乏力。

中信建投表示,國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展至今,最初一榮俱榮、一損俱損的局面已不存在,城市極差在擴(kuò)大。

這種背景下,“分城施策”體現(xiàn)出其合理的一面。按照胡葆森的說(shuō)法,以往一刀切式的政策已經(jīng)對(duì)市場(chǎng)造成了傷害。

2015年以來(lái),監(jiān)管層下調(diào)房屋最低首付比例和二手房交易契稅的做法,均繞開(kāi)了一線(xiàn)城市。分析認(rèn)為,正如一線(xiàn)城市啟動(dòng)針對(duì)“房?jī)r(jià)過(guò)快上漲”的應(yīng)急預(yù)案,未來(lái)這種分化趨勢(shì)還將持續(xù)。

地方政府對(duì)市場(chǎng)的感知更為明顯,其動(dòng)作也往往先于中央政府調(diào)控。2013年下半年,山東南部某城市就曾因市場(chǎng)嚴(yán)重過(guò)剩而暫停了新區(qū)土地供應(yīng),該市還對(duì)進(jìn)城購(gòu)房農(nóng)民給予現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì),并向公務(wù)員攤派賣(mài)房任務(wù)。

一位接近國(guó)土部的專(zhuān)家向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示,與過(guò)去不同,中央政府給予地方政府的權(quán)限不斷加大,使之在不違反原則的前提下,能夠?qū)κ袌?chǎng)進(jìn)行靈活調(diào)整。

沉重的“負(fù)擔(dān)”

在“分城施策”思想下,即便一線(xiàn)城市紛紛啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案,但對(duì)房?jī)r(jià)似乎仍難抑制。

在陳志看來(lái),這與我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的兩個(gè)獨(dú)有特征有關(guān)。其一,政府已成為房地產(chǎn)市場(chǎng)的重要分子,并從中獲得收益,這就決定了政府部門(mén)不可能對(duì)需求進(jìn)行嚴(yán)厲打壓;其二,我國(guó)居民投資渠道不足,不動(dòng)產(chǎn)仍然是最重要和最有效的投資標(biāo)的。

從這個(gè)意義上說(shuō),房地產(chǎn)身上的“負(fù)擔(dān)”不可謂不沉重。

陳志表示,我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)從構(gòu)建、推動(dòng),到發(fā)展、膨脹,再到過(guò)剩,過(guò)程非常迅速。在這背后,政府部門(mén)的某些行為起到了“加速器”作用,比如,對(duì)土地出讓的偏好,建設(shè)保障房責(zé)任的缺失,城市規(guī)劃工作無(wú)序等。

其間,中央政府曾出臺(tái)政策進(jìn)行糾偏,但效果并不盡如人意。這一方面由于執(zhí)行力度不佳,另一方面,很多政策本身就具兩面性。

另一個(gè)“加速器”在于投資沖動(dòng)。投資需求始終是中國(guó)樓市的重要一員,無(wú)論是2008年的“四萬(wàn)億”投資,還是今年1月央行的海量“放水”,都有相當(dāng)部分流入了房地產(chǎn)。此外,來(lái)自江浙、山西、內(nèi)蒙等地的投資客,也曾是房地產(chǎn)市場(chǎng)主角。

根據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者了解,在限購(gòu)較為寬松的杭州、蘇州、南京等城市,近期已有投資客抬頭趨勢(shì),部分投資者甚至動(dòng)用了資金杠桿。

陳志表示,在貨幣政策寬松階段,房地產(chǎn)就相當(dāng)于一塊巨大的“海綿體”,吸納了很多資金。這雖然防止資金流入消費(fèi)領(lǐng)域造成通脹,但造成了房地產(chǎn)市場(chǎng)本身過(guò)度膨脹。

在未來(lái)一段時(shí)期,房地產(chǎn)仍然會(huì)起到上述作用。但如何引導(dǎo)資金流向,使之真正能夠消化庫(kù)存,而非推漲房?jī)r(jià),則是政策關(guān)注的重點(diǎn)。

上述接近國(guó)土部的專(zhuān)家表示,房地產(chǎn)調(diào)控政策的手段必然向市場(chǎng)化方向演進(jìn)。理想狀態(tài)在于,明確政府責(zé)任,避免行政過(guò)度干預(yù),使市場(chǎng)自發(fā)調(diào)整。但由于與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場(chǎng)改革的周期疊加,樓市政策短期內(nèi)仍需依賴(lài)“分城施策”的原則和一定行政手段。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。