深圳對(duì)土地需求已達(dá)饑渴地步 橫向擴(kuò)容成必然之選

夢(mèng)想與憂患并存，或許正是深圳的魔力所在。

在70后媒體人李孟姣眼里，深圳是一個(gè)不折不扣的年輕人的城市，也是一個(gè)創(chuàng)新市場(chǎng)動(dòng)能強(qiáng)大的城市，總是給人希望。“這是一個(gè)夢(mèng)想誕生的地方，條條框框特別少，前景特別好”。

而在深圳投資房產(chǎn)獲利頗豐的劉霞看來(lái)，深圳房?jī)r(jià)正面臨一個(gè)臨界點(diǎn)，去年一年漲幅接近50%，躍居全國(guó)第一，這讓她擔(dān)憂房?jī)r(jià)上漲有否持續(xù)性。

而在規(guī)劃界人士看來(lái)，亟待擴(kuò)容的深圳面臨“上天”還是“下海”的難題：城市是向填海方向發(fā)展，還是提高容積率向天空發(fā)展？

中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)專(zhuān)家委員會(huì)副主任宋丁是擴(kuò)容派。他指出，深圳的城市規(guī)模已容納不下其產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求。他認(rèn)可的路徑之一是，通過(guò)城市化模式將深圳周邊的東莞、惠州等部分地塊劃到深圳。

原紐約規(guī)劃局委員、局長(zhǎng)、美籍華人建筑規(guī)劃專(zhuān)家饒及人則認(rèn)為，深圳的人口密度可以加高。中國(guó)的城市適合曼哈頓模式。

但對(duì)于深圳的決策者來(lái)說(shuō)，產(chǎn)業(yè)飛速發(fā)展，對(duì)土地的需求已達(dá)到饑渴的地步，橫向擴(kuò)容似乎已成必然之選。

數(shù)據(jù)顯示，2015年深圳各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)均呈現(xiàn)大幅增長(zhǎng)，其中GDP增長(zhǎng)8.9%至1.75萬(wàn)億元，排名全國(guó)第四。深圳的人均GDP已達(dá)到17萬(wàn)元。而深圳占地面積只有1996.85平方公里，土地的緊缺嚴(yán)重制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2015年深圳有200家企業(yè)提出了用地訴求，需求面積大約4平方公里，用地供應(yīng)無(wú)法跟上。

實(shí)際上，2010年7月1日，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)面積擴(kuò)容近5倍，原關(guān)外的寶安區(qū)和龍崗區(qū)被納入特區(qū)范圍，發(fā)展空間大為拓展，但依然不敵產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。

尋找新邊疆成為深圳城市規(guī)劃部門(mén)的當(dāng)務(wù)之急。

日前，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者從知情人士處獲悉，深圳將制定新一版城市總體規(guī)劃。實(shí)際上從去年7月份開(kāi)始，深圳市決策層就多次聽(tīng)取了深圳城市規(guī)劃相關(guān)部門(mén)的工作匯報(bào)，為啟動(dòng)編制第四版深圳城市總體規(guī)劃摸底。

深圳已進(jìn)入城市轉(zhuǎn)型發(fā)展期，面臨多重機(jī)會(huì)與機(jī)遇。新版城市規(guī)劃一旦落實(shí)，深圳用地結(jié)構(gòu)與人口規(guī)模將面臨巨變。

上天：提高容積率

宋丁指出，深圳城市土地供應(yīng)不足已成為制約城市發(fā)展的兩大瓶頸，并且還存在新增用地即將用盡與違法建筑分布廣、面積大等問(wèn)題。通過(guò)城市更新、盤(pán)活存量土地可以溢出更多發(fā)展空間。

或許，房?jī)r(jià)倒逼政府調(diào)整供地結(jié)構(gòu)，是促進(jìn)此次總體規(guī)劃的原因之一。截至2014年，深圳居住用地一共218平方公里，占比約24%；工業(yè)物流用地302平方公里，占比約34%；商業(yè)服務(wù)業(yè)用地47平方公里，占比約5%；交通設(shè)施用地175平方公里；占比約20%；公共服務(wù)設(shè)施用地52平方公里，占比6%。整體來(lái)看，用地結(jié)構(gòu)基本合理，但是各類(lèi)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)還存在一定問(wèn)題。

比如居住用地中原來(lái)農(nóng)村集體私宅用地比例偏高、流通性低；公共服務(wù)設(shè)施和交通設(shè)施用地在原特區(qū)外分布不均衡；近年來(lái)工業(yè)用地比例下降較快。上述業(yè)內(nèi)人士指出，香港產(chǎn)業(yè)用地過(guò)快退化，已對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響，深圳不能重蹈覆轍，應(yīng)該適度控制工業(yè)用地下降速度。

饒及人則直指，深圳的人口密度可以加高。由于中國(guó)城市人口密度太小，造成土地資源的大量浪費(fèi)，集中管理集中配置，資源才能充分利用，曼哈頓容積率平均為7，北京才2.6，太低了，人員大量造成鐘擺效應(yīng)，綠地的控制也不夠，造成城市里交通系統(tǒng)負(fù)擔(dān)非常重。

從城市資源角度來(lái)看，饒及人指出，深圳如果將來(lái)有機(jī)會(huì)做直轄市，那么現(xiàn)在就應(yīng)該開(kāi)始布局城市規(guī)劃，而不是將來(lái)才開(kāi)始彌補(bǔ)規(guī)劃。

目前北京、上海已明確提出控制人口總量（上海目前常住人口2500萬(wàn)，北京常住人口2300萬(wàn)），不難想見(jiàn)，深圳肯定也將面臨人口控制的問(wèn)題。

2014年深圳常住人1077.89萬(wàn)，其中戶(hù)籍人口為332.21萬(wàn)人，非戶(hù)籍人口745.68萬(wàn)人，戶(hù)籍人口僅為常住人口的30.8%。日前，關(guān)于外地人在深圳購(gòu)房需要交1年社保改為3年，也顯示出政府調(diào)控人口流入與房?jī)r(jià)的決心，然而，人口流入的事實(shí)不改。

饒及人認(rèn)為，城市不能無(wú)限制地?cái)U(kuò)容，否則就形成惡性循環(huán)，因此深圳也應(yīng)該限制人口，以城市群規(guī)范城市模式。從珠三角區(qū)域協(xié)調(diào)主旨來(lái)看，要有一個(gè)角色協(xié)調(diào)深圳、廣州、香港、珠海等大城市，而不是自己一意孤行地發(fā)展。而深圳有實(shí)力做這個(gè)角色。

招商地產(chǎn)華東區(qū)域總經(jīng)理王晞指出，深圳城市擴(kuò)容不容易做，但有邏輯可循，首先從深圳的占地面積與人口密度來(lái)看，相比香港、新加坡、紐約曼哈頓，深圳的土地集約利用空間還很大；其次，深圳的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)非常健康，這是長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)，若能因應(yīng)城市群核心規(guī)劃產(chǎn)能輻射、人口結(jié)構(gòu)、城際軌道交通網(wǎng)絡(luò)等，后續(xù)產(chǎn)業(yè)與城市發(fā)展才會(huì)相輔相成，城市發(fā)展有助于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)輻射反哺城市定位與發(fā)展。

深圳市從面積上來(lái)說(shuō)，占地1900多平方公里比上不足，比下有余。例如它的土地面積是蘇州的1/4，上海的1/3，但比香港1104平方公里、新加坡716平方公里大多了；人口密度卻是全國(guó)最高，達(dá)到5800多人/平方公里，但對(duì)比香港人口密度6380人/平方公里、新加坡7588人/平方公里，紐約曼哈頓260000多，人/平方公里，深圳的集約度可說(shuō)是全國(guó)最高的。因此深圳發(fā)展仍然有空間，可以通過(guò)土地集約管理實(shí)現(xiàn)空間溢出。

王晞?wù)J為不能以單一的城市工地面積去看城市土地供應(yīng)，這只是片面指標(biāo)，就香港、新加坡而言，就有大量土地沒(méi)有開(kāi)發(fā)，例如香港新界。而深圳的面積比這兩個(gè)國(guó)際城市多，土地集約利用最直接的做法就是提高開(kāi)發(fā)強(qiáng)度。

開(kāi)發(fā)強(qiáng)度可以從容積率簡(jiǎn)單分析。處理公開(kāi)信息可見(jiàn)，目前深圳市區(qū)樓盤(pán)容積率達(dá)到3-4已算很高，在中心區(qū)才偶爾有容積率為9-10的樓盤(pán)，而香港一般都是10-20。因此，深圳土地集約利用方面還有很大空間。上述專(zhuān)家、業(yè)內(nèi)人士指出，具體辦法可以從城市功能復(fù)合化與讓城市街區(qū)化來(lái)解決，不再攤大餅。

下海：南北向發(fā)展

深圳將如何進(jìn)一步釋放土地空間？根據(jù)知情人士透露，相關(guān)部門(mén)已經(jīng)擬定了“十大專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)方案”，將在各區(qū)各部門(mén)征求意見(jiàn)之后強(qiáng)力推進(jìn)。

據(jù)知情人士透露，深圳土地空間溢出的做法包括拓展新增建設(shè)用地指標(biāo)、全面推進(jìn)更新、整備、“農(nóng)地”入市，通過(guò)查處違法建筑?？臻g等舉措。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者通過(guò)多渠道了解獲悉，深圳已申請(qǐng)到26平方公里對(duì)外交通地所占用的用地指標(biāo)，并部署各區(qū)清退建設(shè)用地，預(yù)計(jì)到2020年清退不少于30平方公里，2016年則不低于5.4平方公里。

另一方面，加快城市更新項(xiàng)目實(shí)施與土地整備力度也可以達(dá)到不錯(cuò)的土地溢出效應(yīng)，比如，“十三五”期間，深圳供應(yīng)建設(shè)用地不少于12.5平方公里，2016年供應(yīng)土地不少于2.2平方公里；40個(gè)整村統(tǒng)籌試點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施，也將在“十三五”期間釋放不少于50平方公里，2016年釋放用地不少于11平方公里。

查處違法建筑，預(yù)計(jì)將在2020年減少違法建筑存量2億平方米，這部分建筑面積如果經(jīng)過(guò)改造重新進(jìn)入市場(chǎng)，將會(huì)對(duì)深圳房地產(chǎn)市場(chǎng)產(chǎn)生巨大影響。實(shí)際上，深圳違法建筑占全市建筑總量的一半，居住著730多萬(wàn)人。

王晞指出城市群是下一步城市發(fā)展的重要依據(jù)，這與深圳往北往內(nèi)陸正契合。深圳前十年的發(fā)展主調(diào)是東西線、橫向發(fā)展，現(xiàn)在開(kāi)始考慮縱向發(fā)展。

往南就是往海里發(fā)展。深圳要做城市群的中心，只有做到產(chǎn)能溢出、同時(shí)跟其他城市產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，才能做大城市容量。前述知情人士稱(chēng)，深圳將繼續(xù)通過(guò)區(qū)域合作拓展空間，比如深汕合作區(qū)。實(shí)際上，深圳正在尋求第二機(jī)場(chǎng)的選址。據(jù)上述知情人士透露，新機(jī)場(chǎng)的選址可能在東邊，與西邊的機(jī)場(chǎng)形成對(duì)應(yīng)，分流游客。

知情人士表示，深圳規(guī)劃圍填海總規(guī)模為55.8平方公里。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，到2020年，深圳可以通過(guò)資源集約產(chǎn)生174.3平方公里，其中填海取地占比超過(guò)32%。

換言之，深圳未來(lái)要在南北向?qū)で笸恋刭Y源，向北就是往內(nèi)陸城市群靠攏，向南就是填海了。

值得一提的是，東部海域人工島、鹽田墟鎮(zhèn)等圍填海共約27.6平方公里，將有望在今年6月底前由各責(zé)任單位形成可行性報(bào)告，并推進(jìn)項(xiàng)目申報(bào)。

產(chǎn)業(yè)用地出讓方式創(chuàng)新

有規(guī)劃人士表示，深圳的城市定位是建世界級(jí)國(guó)際都會(huì)，并加快建設(shè)世界級(jí)海洋城市，爭(zhēng)取將自貿(mào)區(qū)規(guī)則擴(kuò)大到原特區(qū)范圍，加快建設(shè)“大自貿(mào)區(qū)”。因此，新一版城市總體規(guī)劃的制定對(duì)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展有較明顯的傾斜。到2020年，工業(yè)用地規(guī)模不少于270平方公里，占城市建設(shè)用地比例不低于30%。即便是填海，也要在深圳海洋強(qiáng)國(guó)示范區(qū)、海洋綜合管理示范區(qū)這兩個(gè)平臺(tái)上極大提升深圳海洋資源配置保障能力的前提下進(jìn)行。

從深圳的GDP構(gòu)成來(lái)看，它是全國(guó)惟一土地財(cái)政收入占GDP總額不超過(guò)25%的一線城市，北京上海都達(dá)到了40%以上，這說(shuō)明深圳產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)非常健康，不依賴(lài)土地財(cái)政收入，而是依賴(lài)產(chǎn)業(yè)。

經(jīng)濟(jì)構(gòu)成健康，深圳將來(lái)的發(fā)展前景非常大，即便是要擴(kuò)容更多是如何解決產(chǎn)業(yè)用地與產(chǎn)業(yè)人口的導(dǎo)入，每平方米產(chǎn)生多少產(chǎn)值等方面考量。

實(shí)際上，深圳更注重創(chuàng)新功能。因此在珠三角城市群中，深圳有希望脫穎而出，成為核心。一來(lái)她與周邊接壤的城市都是無(wú)縫連接，可以做到產(chǎn)能輻射到周邊城市，將深圳的生活成本降低，就可以承載生產(chǎn)功能。如果是一個(gè)創(chuàng)新性的，吸引的是經(jīng)營(yíng)，可以利用周邊城市效應(yīng)，產(chǎn)能溢出，帶動(dòng)周邊發(fā)展。

“在一個(gè)城市群落里面，既是合作關(guān)系也是競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。以前珠三角靠香港，深圳厚積薄發(fā)，城市群概念帶來(lái)的是整個(gè)城際交通的發(fā)展。”王晞指出，深圳下一步應(yīng)該研究城際軌道交通，王晞從個(gè)人角度指出，要推城際交通網(wǎng)絡(luò)的打造，把人流引到深圳以外。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，深圳目前可直接供應(yīng)建設(shè)用地約14.87平方公里，其中產(chǎn)業(yè)用地5.66平方公里，3萬(wàn)平方米以上的只有54塊3.5平方公里。此外農(nóng)村集體用地的空地有29平方公里，但都涉及歷史遺留問(wèn)題，不能立即流轉(zhuǎn)。

可見(jiàn)深圳用地有效供應(yīng)還有限。深圳有200家企業(yè)提出了用地訴求，需求面積大約4平方公里。為了進(jìn)一步形成用地有效供應(yīng)，深圳通過(guò)整合目前可供應(yīng)地塊的周邊地塊，梳理出原特區(qū)外有條件整合為5公頃以上的產(chǎn)業(yè)用地32宗，共6.47平方公里，其中凈地約一半。

據(jù)知情者稱(chēng)，對(duì)產(chǎn)業(yè)實(shí)行差別化空間保障成為新一版城市總體規(guī)劃的一大亮點(diǎn)。例如，每年新增營(yíng)地供應(yīng)60%以上用于保障重大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，供地方式也有所創(chuàng)新：一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件轉(zhuǎn)讓?zhuān)欢峭苿?dòng)“長(zhǎng)期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合”供應(yīng)，長(zhǎng)期租賃的采取公告租賃方式，租期為10-20年；先租后讓的期滿考核合格的再出讓?zhuān)馄跒?-8年；三是探索實(shí)行公告出讓供給，有可能轉(zhuǎn)化為拍賣(mài)方式出讓?zhuān)凰氖窃诂F(xiàn)行適用于市屬三家重點(diǎn)企業(yè)作價(jià)出資方式的基礎(chǔ)上，探索實(shí)行市政府指定部門(mén)“作價(jià)入股”的供應(yīng)方式，并建立政府股推出或企業(yè)股強(qiáng)制回購(gòu)機(jī)制。

此外，對(duì)符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向的成長(zhǎng)型、中小型企業(yè)空間需求，優(yōu)先通過(guò)供應(yīng)產(chǎn)業(yè)用房解決。

深圳還考慮在降低產(chǎn)業(yè)用地成本上扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。比如經(jīng)過(guò)遴選確定的重大重點(diǎn)項(xiàng)目和總部企業(yè)用地中限定自用的部分，按照市場(chǎng)評(píng)估地價(jià)的50%-70%確定出讓底價(jià)。

強(qiáng)區(qū)權(quán)力下放

管理體制的改革將從城市更新體制機(jī)制、土地整備體制機(jī)制兩方面入手進(jìn)行。

一種備選方案是，首先，調(diào)整內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，按一區(qū)一局設(shè)置管理局，并在決策機(jī)制上，將原來(lái)“科室-管理局-處室-委員會(huì)”的四級(jí)決策精簡(jiǎn)為“管理局-委員會(huì)”兩級(jí)決策，同時(shí)實(shí)行在管理局平臺(tái)上的一級(jí)審批和決策。其次，在具體業(yè)務(wù)審批上，實(shí)施套餐式組合審批服務(wù)，將辦理時(shí)限壓縮40%-60%；在政府投資項(xiàng)目審批上，實(shí)行政府投資項(xiàng)目專(zhuān)員制，壓縮業(yè)務(wù)辦理時(shí)限約3個(gè)月；河道整治類(lèi)項(xiàng)目，將六級(jí)審批精簡(jiǎn)為兩級(jí)審批，效率提高約80%。

上述業(yè)內(nèi)人士稱(chēng)，新一版的城市總體規(guī)劃將影響深圳未來(lái)15年的城市發(fā)展，除了土地集約利用與扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展之外，深圳也必須將民生短板的補(bǔ)齊放入總體規(guī)劃。他舉例，目前深圳全市規(guī)劃學(xué)校、醫(yī)院的實(shí)施率僅為50%-70%，特區(qū)外的實(shí)施率普遍比特區(qū)內(nèi)的要低20%-30%。針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，將通過(guò)城市更新、土地整備、“農(nóng)地”入市等方式，在二次開(kāi)發(fā)中落實(shí)一批配套設(shè)施。

在深圳尋求發(fā)展空間的背后，是沿線房?jī)r(jià)的飛速上漲，比如深莞惠概念出來(lái)之后，東莞30多個(gè)鎮(zhèn)中，此前低迷的時(shí)候還有3000多元/平方米的房子，現(xiàn)在已全部站上萬(wàn)元大關(guān)。正如劉霞所言，她位于寶安區(qū)的一處居所，房?jī)r(jià)已經(jīng)漲至6萬(wàn)元/平方米，而在2009年樓市低迷的時(shí)候，一度跌至9000元/平方米。

更多的鏡像是：深圳人有一個(gè)炒房群體，這個(gè)人群中有的是長(zhǎng)期價(jià)值投資，有的則是短線獲利投資，均已形成慣性，聯(lián)合炒房也并非新事物，雖然風(fēng)險(xiǎn)頗多也不抵炒房賺錢(qián)的信念之強(qiáng)烈；熱錢(qián)長(zhǎng)期盤(pán)亙?cè)谏钲跇鞘?，這些機(jī)構(gòu)通過(guò)與深圳眾多在工廠打工的青年們簽訂協(xié)議，獲得購(gòu)房資格，而將市區(qū)一些小產(chǎn)權(quán)房或者酒店式公寓批量買(mǎi)入，壟斷房?jī)r(jià)之后獲利。

深圳規(guī)劃部門(mén)希望通過(guò)上述舉措，實(shí)現(xiàn)深圳的“蝶變”。未來(lái)路徑如何選擇，將取決于深圳決策者綜合權(quán)衡。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。