建立明晰的公路產(chǎn)權（物權）管理體制

任何從事經(jīng)濟活動的主體都是產(chǎn)權主體，既不存在無產(chǎn)權的主體，也不存在無主體的產(chǎn)權。明晰公路產(chǎn)權是社會主義市場經(jīng)濟的要求，也是公路管理的現(xiàn)實需要。

產(chǎn)權模糊帶來的弊端

公路產(chǎn)權模糊表現(xiàn)在四個方面：一是產(chǎn)權歸屬沒有明確的法律依據(jù)。一方面公路修建完成后，由于不頒發(fā)產(chǎn)權證，因而沒有明確的產(chǎn)權歸屬；另一面，公路管理權的下放并不等于所有權的下放，由于管理體制的混亂，使國、省、縣、鄉(xiāng)、村道產(chǎn)權歸屬變得模糊不清。二是產(chǎn)權實體邊界模糊。除高速公路有隔離柵外，一般公路同農(nóng)田、山林的橫向邊界模糊。設計圖紙有一個施工邊界，養(yǎng)護管理中又規(guī)定了一個用地范圍。三是產(chǎn)權登記機構缺位。長期以來，我們未把公路資產(chǎn)納入價值管理的范疇，造成公路資產(chǎn)游離于資產(chǎn)管理之外，不進行產(chǎn)權登記，也沒有產(chǎn)權登記機構。四是產(chǎn)權代表者模糊。廣義上講公路資產(chǎn)屬于國家所有，但不同行政等級的公路屬哪一級政府所有不清楚，具體屬哪個部門（交通運輸部門、公路管理機構或路政管理機構）也不太明白。模糊的公路產(chǎn)權給公路管理帶來了諸多問題。

公路資產(chǎn)被隨意占用

產(chǎn)權模糊造成權責不清，為隨意占用公路資產(chǎn)提供了條件。一些單位為獲取自身利益而侵占公路，挪用公路建設和養(yǎng)護資金，平調(diào)公路資產(chǎn)，少數(shù)地方政府向公路管理和養(yǎng)護單位隨意安置人員，客觀上造成公路資金緊張、人員膨脹。這些都是公路資產(chǎn)被占用的表現(xiàn)。

影響公路整體服務水平

公路按行政等級分為國、省、縣、鄉(xiāng)、村道路，由于其產(chǎn)權歸屬模糊，建設、養(yǎng)護的投資主體未真正確立，形式上確定了管理者及其責任。但實際上，管理者采取的是實用態(tài)度，對本轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展有利的投資積極性高，反之，則積極性低，從而影響了公路整體服務水平的發(fā)揮。

管理責任不明

從管理層級看，上下級的管理責任和管理權限不清楚，上級管理部門對下級管理部門的管理力度弱化，不能很好地指導和影響下級管理部門的行為，使一些行業(yè)法律、規(guī)章、制度、標準、規(guī)范不能得到很好地貫徹執(zhí)行。從管理跨度看，管理機構重疊，同一管理層級有3個至5個公路管理機構，造成管理職責不明、相互扯皮、效率低下。

阻礙公路的可持續(xù)發(fā)展

建設是發(fā)展，養(yǎng)護也是發(fā)展，建設和養(yǎng)護必須協(xié)調(diào)發(fā)展，重建輕養(yǎng)、重養(yǎng)輕建，都不是完整意義上的公路事業(yè)發(fā)展。由于產(chǎn)權的模糊，公路發(fā)展中的短期行為比較嚴重，突出表現(xiàn)為重建輕養(yǎng)。

公路里程不斷增長，而養(yǎng)護所需的資金、人才、技術卻相對缺乏，越來越不適應養(yǎng)護實際的需要，建養(yǎng)脫節(jié)的矛盾日益突出，嚴重阻礙了公路的可持續(xù)發(fā)展。

權、責不統(tǒng)一

由于產(chǎn)權模糊，管理隨意性大，責權不統(tǒng)一，有責任的沒權力、有權力的沒有責任。管理無活力，有的地方統(tǒng)得過死，人、財、物，黨、政、工全管起來，出現(xiàn)行業(yè)封閉和行業(yè)辦社會現(xiàn)象；有的地方層層下放，放任自流，調(diào)控手段乏力，管理部門形同虛設。

不利于形成多元化投資機制

產(chǎn)權模糊，投資者利益得不到保護。產(chǎn)權歸屬不明使公路產(chǎn)權的流動和交易受阻，不利于招商引資和資產(chǎn)的增值。

明晰公路產(chǎn)權的重要性

一般意義上的產(chǎn)權，包括了財產(chǎn)的所有權、占有權、收益權和處置權。公路作為社會公益性事業(yè)或特殊商品，其產(chǎn)權性質既有一般物品的共性，又有其特殊性。公路產(chǎn)權是指公路的所有權、管理權（經(jīng)營權）、處置權和養(yǎng)護權。公路產(chǎn)權的資產(chǎn)表現(xiàn)形式，分為有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)。公路有形資產(chǎn)包括路基、路面、橋梁、隧道、護欄、排水系統(tǒng)、分隔帶設施、防護構造物、交通監(jiān)控與通訊設施、服務區(qū)設施、沿線苗木、用地等。公路無形資產(chǎn)，是指依附于公路實體設施的公路經(jīng)營權（包括公路收費權、公路及沿線開發(fā)權）等。無形資產(chǎn)能為公路所有者帶來收益，但不具備實物形態(tài)。明晰公路產(chǎn)權，對公路管理具有重要的意義。

明晰公路產(chǎn)權是實現(xiàn)公路簡單再生產(chǎn)的需要

公路發(fā)展可分為公路建設和公路養(yǎng)護。嚴格意義講，公路建設包括新建公路和已建成公路等級標準提高和公路路面標準提高；公路養(yǎng)護包括公路大中修工程、小修保養(yǎng)和局部改善工程。公路養(yǎng)護是維持公路產(chǎn)業(yè)的簡單生產(chǎn)，公路建設是公路產(chǎn)業(yè)的擴大再生產(chǎn)。在計劃經(jīng)濟體制下，我們沒有把公路設施作為資產(chǎn)管理。因此，也就不存在公路產(chǎn)權，僅把養(yǎng)路費的一部分，作為維持公路行業(yè)簡單再生產(chǎn)的費用。公路產(chǎn)權明晰后，必然要求把公路納入資產(chǎn)管理范疇，依據(jù)科學的定額標準，經(jīng)過比較科學的統(tǒng)計和財務分析，計算每年需要多少資金才能維持公路的正常養(yǎng)護，實現(xiàn)公路的簡單再生產(chǎn)。

明晰公路產(chǎn)權是實行政事分離的前提

公路管理體制不順，管理關系不明確，一個很重要的原因，是公路產(chǎn)權的主體不明確造成的。

在傳統(tǒng)的公路管理體制下，公路的所有者職能和管理者職能混為一體，很難分清所有者行為和管理者行為的邊界，這是造成政事不分最根本的體制根源。這種狀況必然會造成權責不明，政事不分，管理關系不順，管理力度下降。

明晰公路產(chǎn)權是確立多元化投資的條件

明晰的產(chǎn)權關系，投資者的投資才有保證，才能提高招商引資的吸引力。明晰的公路產(chǎn)權能使所有權、管理權、經(jīng)營權、養(yǎng)護權適當分離，通過管理權、經(jīng)營權和養(yǎng)護權的流動，部分達到公路產(chǎn)權的流動，提高資源的配置效率。產(chǎn)權的轉讓，能不斷吸引各方面資金投入公路事業(yè)。

明晰公路產(chǎn)權是實現(xiàn)公路所有權實置的關鍵

現(xiàn)實的公路管理體制是一種產(chǎn)權分散、多頭管理體制，各級政府及行業(yè)主管部門分別從不同的方面行使對公路的管理權。公路資產(chǎn)名義上是國家所有，實際上是地區(qū)所有、部門所有，誰都是所有者，誰又都不是明確的所有者，結果導致公路所有權虛置，無人真正代表國家去關心公路資產(chǎn)的管理和經(jīng)營，并為公路資產(chǎn)運行的最終結果負完整的責任。因此，明晰公路產(chǎn)權是實現(xiàn)公路所有權實置的關鍵。

建立新型的公路產(chǎn)權管理體制

明確公路產(chǎn)權（物權）的歸屬

根據(jù)我國公路管理現(xiàn)實，國家享有的是公路的終極所有權。所有權代表和處置權限界定為：國道為交通運輸部，省道為省交通運輸廳，縣鄉(xiāng)道為市（地）交通局，村道為村集體所有。管理權界定為：國省道為各省公路管理機構或市公路管理機構，縣道為各市或縣公路管理機構，鄉(xiāng)道為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，村道為村集體組織。經(jīng)營權是管理權中派生出的一種權屬，經(jīng)營性收費公路的管理權屬于投資者。公路養(yǎng)護權，是指公路的生產(chǎn)養(yǎng)護和公路有形資產(chǎn)的維護權，它是公路管理機構通過合同關系委托給公路養(yǎng)護企業(yè)、集體或個人的權責。

建立公路產(chǎn)權頒證制度

實行公路產(chǎn)權證制度，不僅能從形式上確立公路的歸屬，更重要的是可以完善公路的法律手續(xù)，明確管理權責。根據(jù)公路產(chǎn)權的特殊性，公路產(chǎn)權主要表現(xiàn)為公路的管理權（經(jīng)營權），誰取得了公路產(chǎn)權，誰就取得了對公路管理的權和責。結合我國公路管理的現(xiàn)實關系，公路產(chǎn)權的頒證機構，應為各級交通主管部門，即現(xiàn)有國道和以國家為投資主體的新建公路，由交通運輸部頒證；現(xiàn)有省道和以省為投資主體的新建公路，由各省交通運輸廳頒證；現(xiàn)有縣道和以市縣為投資主體的新建公路，由市（地）交通局頒證；現(xiàn)有村道、鄉(xiāng)道和縣鄉(xiāng)為投資主體的新建公路，由縣交通局頒證。其他投資的可由縣以上交通主管部門頒證。頒證對象，是各級公路管理機構、投資者、村集體組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。建立起這樣的產(chǎn)權體系，明確了頒證者是公路所有權代表，對公路具有處置權，頒證對象對公路具有管理、經(jīng)營的權力和相應的責任。

建立所有權、管理權（經(jīng)營權）、養(yǎng)護權適當分離的公路產(chǎn)權管理體制

我國現(xiàn)行的公路產(chǎn)權管理，是一種集公路的所有權、管理權（經(jīng)營權）、養(yǎng)護權為一體的模式。隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，這種管理關系越來越不適應現(xiàn)代管理?，F(xiàn)代產(chǎn)權理論，為公路產(chǎn)權實行所有權、管理權（經(jīng)營權）、養(yǎng)護權三權適當分離，提供了理論依據(jù)。公路的終極所有權屬國家，各級交通主管部門是國家所有權的代表者，其權、責是通過制定法律法規(guī)保護國家所有權不受侵蝕，制定公路發(fā)展戰(zhàn)略，對公路管理機構履行職責的情況進行監(jiān)督，維護公路管理機構、養(yǎng)護法人單位行使對公路的管理權、養(yǎng)護權，既要防止放任自流，又要克服越俎代庖。公路管理機構，是在各級交通運輸部門的領導下獨立行使公路具體的管理職責，對公路養(yǎng)護生產(chǎn)業(yè)務進行招標，對養(yǎng)護企業(yè)實行監(jiān)督，執(zhí)行交通主管部門的發(fā)展戰(zhàn)略，按照分級管理原則，保護公路路產(chǎn)、路權。養(yǎng)護法人對通過市場競爭而獲取的養(yǎng)護生產(chǎn)業(yè)務，按照技術標準和操作規(guī)程要求，搞好公路養(yǎng)護生產(chǎn)、維護好公路有形資產(chǎn)。

隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷完善和發(fā)展，中央政府和地方政府間，國家、集體與個人間，部門與部門間的利益矛盾將更加突出，解決和協(xié)調(diào)這些矛盾的基礎，有賴于明晰的產(chǎn)權。作為一種資產(chǎn)形式，公路不能長期處于無明確產(chǎn)權歸屬的狀態(tài)。政府機構改革、事業(yè)單位改革、養(yǎng)路費改為燃油稅等改革措施的實施，為建立公路產(chǎn)權管理體制創(chuàng)造了歷史機遇，明晰公路產(chǎn)權已迫在眉捷。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。