美國(guó)大氣污染治理經(jīng)驗(yàn)及啟示

控制煤炭消費(fèi)、提升清潔能源的消費(fèi)占比是關(guān)鍵

A 美國(guó)大氣污染防治經(jīng)驗(yàn)

20世紀(jì)40年代，因大氣污染引發(fā)的洛杉磯煙霧事件和多諾拉事件推進(jìn)了美國(guó)大氣治理的進(jìn)程。就立法而言，從1955年的《空氣污染控制法》到1963年的《清潔空氣法》、1967年的《空氣質(zhì)量控制法》，再到1970年的《清潔空氣法》以及后來(lái)的1977年修正案、1990年修正案，經(jīng)過不斷修改完善，美國(guó)的《清潔空氣法》確立了一系列行之有效的原則。

《清潔空氣法》的發(fā)展歷程其實(shí)就是美國(guó)空氣治理的發(fā)展歷史，其實(shí)施具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

設(shè)定獨(dú)立機(jī)構(gòu)

1970年，美國(guó)政府設(shè)立了獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)——環(huán)境保護(hù)局（EPA）行使對(duì)全國(guó)公共環(huán)境監(jiān)管、環(huán)保技術(shù)開發(fā)等職責(zé)，局長(zhǎng)由美國(guó)總統(tǒng)直接任免。EPA雖不在內(nèi)閣之列，但與內(nèi)閣各部門同級(jí)。

EPA制定標(biāo)準(zhǔn)，地方政府獨(dú)立制定和實(shí)施計(jì)劃

美國(guó)《清潔空氣法》遵循國(guó)家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)由EPA制定,各州和地區(qū)制定具體實(shí)施方案以實(shí)現(xiàn)該標(biāo)準(zhǔn)。EPA對(duì)六種污染物質(zhì)制定排放標(biāo)準(zhǔn)，這六種污染物質(zhì)分別是二氧化硫、空氣顆粒污染物、氮氧化物、一氧化碳、臭氧、鉛。在EPA制定的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)下，州政府在執(zhí)行中享有獨(dú)立實(shí)施的自由，可以對(duì)每一種空氣污染物質(zhì)制定具體的管理計(jì)劃。

治理內(nèi)容涵蓋范圍廣

固定污染源排放治理主要指工業(yè)企業(yè)的污染排放防治，移動(dòng)污染源排放治理范圍不僅包括交通運(yùn)輸工具，還包括了附有發(fā)動(dòng)機(jī)的其他設(shè)備，例如起重機(jī)和其他建設(shè)施工設(shè)備，還有針對(duì)酸雨的二氧化硫、氮氧化物的治理。對(duì)臭氧破壞物的防治分為過渡期和全年禁止期兩個(gè)階段，過渡期先限制臭氧層破壞物質(zhì)的產(chǎn)量,通過“生產(chǎn)配額”和“消費(fèi)配額”的分段調(diào)控,最終全面禁止生產(chǎn)和消費(fèi)臭氧層破壞物質(zhì)，來(lái)達(dá)到保護(hù)臭氧層的目的。

控制新產(chǎn)能排放

《清潔空氣法》的“新源控制原則”是一項(xiàng)前置審批程序，是指每一家企業(yè)的新建產(chǎn)能和置換產(chǎn)能要向環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)申請(qǐng)，通過排放分析，才能拿到行政許可。“新源控制原則”的確立標(biāo)志著美國(guó)的《清潔空氣法》已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了由“末端治理”向“重在預(yù)防”、由“被動(dòng)治理”向“主動(dòng)治理”的轉(zhuǎn)變。

建立排污權(quán)交易體系

美國(guó)在大氣污染防治過程中，最有特色的是利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段控制污染排放，建立了排污權(quán)交易體系。20世紀(jì)70年代以來(lái)，EPA借鑒了水污染治理的排污許可證制度，對(duì)大氣污染企業(yè)進(jìn)行管理，因不同所有者之間排污權(quán)的交易必須是有償?shù)?，排污?quán)交易市場(chǎng)應(yīng)運(yùn)而生，逐步建立排污權(quán)交易體系。

最初，一個(gè)工廠內(nèi)部的多個(gè)排污口之間可以相互調(diào)配，只要工廠的排污總量未超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)就不算違規(guī)，后來(lái)范圍擴(kuò)大到同一公司不同工廠之間，甚至同一地區(qū)的不同工廠。最開始，排污交易只在部分地區(qū)進(jìn)行，涉及二氧化硫、氮氧化物、顆粒物、一氧化碳和消耗臭氧層物質(zhì)等多種大氣污染物，交易形式也是多樣的，為后來(lái)全面實(shí)施排污權(quán)交易奠定了基礎(chǔ)。1990年《清潔空氣法》修正案通過后，美國(guó)政府開始實(shí)施酸雨控制計(jì)劃，排污交易主要集中于二氧化硫，在全國(guó)范圍的電力行業(yè)實(shí)施，并制定了可靠的法律依據(jù)和詳細(xì)的實(shí)施方案，成為迄今為止最廣泛的排污權(quán)交易實(shí)踐。

排污權(quán)交易制度充分發(fā)揮了市場(chǎng)的功能，既可以刺激技術(shù)落后的企業(yè)努力改進(jìn)技術(shù)，減少排污量，又可以給治理成本比較高的企業(yè)留出交易空間，通過排污權(quán)交易體系獲得排污配額，滿足排污需求。

B 美國(guó)大氣治理對(duì)鋼鐵行業(yè)的影響

20世紀(jì)40年代的空氣污染事件使美國(guó)走上大氣污染治理之路，鋼鐵是工業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)原料，從鋼鐵行業(yè)的發(fā)展和價(jià)格走勢(shì)可以了解到環(huán)保措施對(duì)工業(yè)的影響。20世紀(jì)40—90年代，美國(guó)鋼鐵行業(yè)由盛轉(zhuǎn)衰。1973年，美國(guó)粗鋼產(chǎn)量達(dá)到歷史巔峰13680萬(wàn)噸，隨后一路下跌，其間鋼鐵工業(yè)環(huán)保成本加大，促使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，鋼企利潤(rùn)下滑倒逼企業(yè)兼并重組。

環(huán)保壓力提升企業(yè)治污成本

《清潔空氣法》的落地迫使美國(guó)鋼鐵企業(yè)進(jìn)行環(huán)保投資和環(huán)保改造以用于污染控制，而這一措施使得環(huán)保基礎(chǔ)差、資本有限的中小企業(yè)由于達(dá)不到法定污染排放標(biāo)準(zhǔn)而被迫關(guān)閉。數(shù)據(jù)顯示，20世紀(jì)70年代，美國(guó)鋼鐵企業(yè)將其投資成本的10%—20%用于污染控制。

新冶煉技術(shù)得到普及

大氣污染治理對(duì)大氣排放標(biāo)準(zhǔn)的限制促使鋼鐵企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，新冶煉技術(shù)得到普及。傳統(tǒng)鋼鐵冶煉主要采用平爐和轉(zhuǎn)爐，從20世紀(jì)70年代開始，電力煉鋼的電爐使用占比迅速提升，至90年代，電爐煉鋼占比從15%上升至48%，同期平爐冶煉技術(shù)逐漸被淘汰，最終退出了市場(chǎng)。1975年，美國(guó)使用連鑄法生產(chǎn)的鋼制品占比總產(chǎn)量的9%，1984年這一數(shù)據(jù)達(dá)到40%。

利潤(rùn)下滑倒逼企業(yè)兼并重組

伴隨著環(huán)保高壓，第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限，第三產(chǎn)業(yè)興起。第一產(chǎn)業(yè)企業(yè)利潤(rùn)下滑，甚至走向破產(chǎn)，2001年，美國(guó)第二大鋼企伯利恒鋼鐵公司申請(qǐng)破產(chǎn)。2002年成立的國(guó)際鋼鐵集團(tuán)（ISG）先后收購(gòu)了伯利恒鋼鐵、阿克梅鋼鐵和LTV鋼鐵。以電爐為主的紐柯鋼鐵在2002—2003年先后收購(gòu)了伯明翰鋼鐵、Trico公司、Kingman鋼廠。經(jīng)過一系列并購(gòu)活動(dòng)之后，美國(guó)鋼鐵工業(yè)形成了以美國(guó)鋼鐵公司、國(guó)際鋼鐵集團(tuán)（現(xiàn)屬安賽樂米塔爾集團(tuán)）和紐柯鋼鐵為首的“三足鼎立”的局面。

C 我國(guó)大氣治理之路

1989年通過的《中國(guó)人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》是我國(guó)第一部環(huán)境法，經(jīng)過8次修訂，最新版于2015年1月1日實(shí)施。而我國(guó)第一部關(guān)于大氣治理的專項(xiàng)法案是《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》于1988年6月1日生效，并于1995年、2000年和2015年進(jìn)行了三次修訂。目前執(zhí)行的《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》是2015年修訂版本，分別對(duì)燃煤及其他能源污染、工業(yè)污染、機(jī)動(dòng)車船污染、揚(yáng)塵污染、重點(diǎn)區(qū)域大氣污染、重污染天氣應(yīng)對(duì)六個(gè)方面進(jìn)行了約束。

我國(guó)于1982年頒布并實(shí)施了首個(gè)環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)——《大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，該標(biāo)準(zhǔn)歷經(jīng)3次修訂，目前執(zhí)行的環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為2012年修訂的版本，規(guī)定了環(huán)境空氣功能區(qū)分類、標(biāo)準(zhǔn)分級(jí)、污染物項(xiàng)目、平均時(shí)間及濃度限值、監(jiān)測(cè)方法、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的有效性規(guī)定及實(shí)施與監(jiān)督等內(nèi)容，適用于環(huán)境空氣質(zhì)量評(píng)價(jià)與管理。

2018年7月3日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《行動(dòng)計(jì)劃》，明確了大氣污染防治工作的總體思路、基本目標(biāo)、主要任務(wù)和保障措施，提出了打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的時(shí)間表和路線圖。雖然延續(xù)了以顆粒物濃度（PM2.5）降低為主要目標(biāo)、同時(shí)降低重污染天數(shù)的思路，但在具體指標(biāo)設(shè)定上有了全面的提高。

《行動(dòng)計(jì)劃》提出，到2020年，二氧化硫、氮氧化物排放總量分別比2015年下降15%以上；PM2.5未達(dá)標(biāo)地級(jí)及以上城市濃度比2015年下降18%以上，地級(jí)及以上城市空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)比率達(dá)到80%，重度及以上污染天數(shù)比率比2015年下降25%以上。同時(shí)重點(diǎn)區(qū)域范圍也有所擴(kuò)大，不僅涵蓋了京津冀及周邊地區(qū)的“2+26”城市、長(zhǎng)三角地區(qū)，還將治污形勢(shì)相對(duì)嚴(yán)峻的汾渭平原納入重點(diǎn)區(qū)域。具體措施主要有以下幾個(gè)方面：

調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)區(qū)域加大獨(dú)立焦化企業(yè)淘汰力度，京津冀及周邊地區(qū)實(shí)施“以鋼定焦”，力爭(zhēng)2020年煉焦產(chǎn)能與鋼鐵產(chǎn)能比達(dá)到0.4。嚴(yán)防“地條鋼”死灰復(fù)燃。到2020年，河北省鋼鐵產(chǎn)能控制在2億噸以內(nèi)；列入去產(chǎn)能計(jì)劃的鋼鐵企業(yè)，需一并退出配套的燒結(jié)、焦?fàn)t、高爐等設(shè)備。

調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)區(qū)域繼續(xù)實(shí)施煤炭消費(fèi)總量控制。到2020年，全國(guó)煤炭占能源消費(fèi)總量比重下降到58%以下；北京、天津、河北、山東、河南五?。ㄖ陛犑校┟禾肯M(fèi)總量比2015年下降10%，長(zhǎng)三角地區(qū)下降5%，汾渭平原實(shí)現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)；新建耗煤項(xiàng)目實(shí)行煤炭減量替代，2020年全國(guó)電力用煤占煤炭消費(fèi)總量比重達(dá)到55%以上。

調(diào)整運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，大幅提升鐵路貨運(yùn)比例，到2020年，全國(guó)鐵路貨運(yùn)量比2017年增長(zhǎng)30%，京津冀及周邊地區(qū)增長(zhǎng)40%、長(zhǎng)三角地區(qū)增長(zhǎng)10%、汾渭平原增長(zhǎng)25%。大力推進(jìn)海鐵聯(lián)運(yùn)，全國(guó)重點(diǎn)港口集裝箱鐵水聯(lián)運(yùn)量年均增長(zhǎng)10%以上。優(yōu)化調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，推進(jìn)露天礦山綜合整治，加強(qiáng)揚(yáng)塵綜合治理。

D 我國(guó)大氣治理對(duì)工業(yè)品的影響

重點(diǎn)區(qū)域大氣治理促使“兩高”產(chǎn)能進(jìn)一步壓減

我國(guó)重工業(yè)結(jié)構(gòu)占比高，而且相對(duì)集中，作為重點(diǎn)區(qū)域的京津冀及周邊、長(zhǎng)三角、汾渭平原等區(qū)域單位國(guó)土面積煤炭消費(fèi)量是全國(guó)平均水平的4—6倍，以京津冀及周邊6省市（北京、天津、河北、山西、山東、河南）為例，國(guó)土面積僅占全國(guó)7.2%，消耗了全國(guó)33%的煤炭，生產(chǎn)了全國(guó)43%的鋼鐵、45%的焦炭、31%的平板玻璃、19%的水泥、60%的原料藥、40%的農(nóng)藥，而原油加工量占全國(guó)28%。

《行動(dòng)計(jì)劃》促使工業(yè)產(chǎn)能減壓具體體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是嚴(yán)禁新增產(chǎn)能?！缎袆?dòng)計(jì)劃》提出全國(guó)范圍內(nèi)新增焦化等項(xiàng)目的新改擴(kuò)建必須進(jìn)行區(qū)域環(huán)境影響評(píng)價(jià)，完善高能耗、高污染行業(yè)的準(zhǔn)入條件。另外，在重點(diǎn)區(qū)域?qū)?yán)禁新增鋼鐵、焦化、電解鋁等產(chǎn)能。

二是現(xiàn)有產(chǎn)能置換和改造。《行動(dòng)計(jì)劃》里提到加快城市建成區(qū)重污染企業(yè)搬遷改造或關(guān)閉退出，推動(dòng)實(shí)施焦化、化工等重污染企業(yè)搬遷工程。這就涉及現(xiàn)有產(chǎn)能的置換，目前執(zhí)行的是減量置換，所以產(chǎn)能在重建過程是縮減的。以高爐為例，重點(diǎn)區(qū)域新舊置換比例不得低于1∶1.25，而新建的高爐產(chǎn)能利用系數(shù)比淘汰的小高爐更低，單位產(chǎn)量更低。

三是淘汰產(chǎn)能的退出。要求在重點(diǎn)區(qū)域加大獨(dú)立焦化企業(yè)淘汰力度，并進(jìn)一步在京津冀及周邊地區(qū)實(shí)施“以鋼定焦”，力爭(zhēng)2020年煉焦產(chǎn)能與鋼鐵產(chǎn)能比達(dá)到0.4。在2020年，河北省鋼鐵產(chǎn)能控制在2億噸以內(nèi)，目前河北鋼鐵產(chǎn)能2.4億噸、焦炭產(chǎn)能1億噸。按焦鋼比例0.4來(lái)估計(jì)，意味著在未來(lái)不到三年時(shí)間內(nèi)河北省還將減壓4000萬(wàn)噸鋼鐵產(chǎn)能和2000萬(wàn)噸的焦炭產(chǎn)能。目前長(zhǎng)三角及汾渭平原地區(qū)還沒有提出焦化行業(yè)的去產(chǎn)能目標(biāo)，但是隨著藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的推進(jìn)，江蘇省等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可能在2018年下半年率先推動(dòng)當(dāng)?shù)亟够袠I(yè)全面供給側(cè)改革，進(jìn)而形成示范效應(yīng)，擴(kuò)散到其他區(qū)域。

控制重點(diǎn)區(qū)域煤炭消費(fèi)總量，整治燃煤鍋爐，將導(dǎo)致工業(yè)成本增加

從英美發(fā)達(dá)國(guó)家的大氣治理歷史不難得知，控制煤炭消費(fèi)、提升清潔能源的消費(fèi)占比是大氣治理的關(guān)鍵?！缎袆?dòng)計(jì)劃》提出至2020年全國(guó)煤炭占能源消費(fèi)總量比重下降到58%以下；繼續(xù)推進(jìn)電能替代燃煤和燃油，替代規(guī)模達(dá)到1000億度以上，所以未來(lái)煤炭下游需求會(huì)被抑制，用清潔能源替代煤炭過程中也將提升下游工業(yè)的成本。英國(guó)在治理倫敦?zé)熿F過程中也大力推進(jìn)清潔能源替代燃煤，也曾因提高了企業(yè)成本而受到企業(yè)的抵制。

最低排放改造抑制產(chǎn)量，同時(shí)提升工業(yè)生產(chǎn)成本

最低排放改造是大氣治理的重要方面，《行動(dòng)計(jì)劃》提出重點(diǎn)區(qū)域二氧化硫、氮氧化物、顆粒物、揮發(fā)性有機(jī)物（VOCs）全面執(zhí)行大氣污染物特別排放限值；推動(dòng)實(shí)施鋼鐵等行業(yè)超低排放改造，重點(diǎn)區(qū)域城市建成區(qū)內(nèi)焦?fàn)t實(shí)施爐體加罩封閉，并對(duì)廢氣進(jìn)行收集處理。

以鋼鐵行業(yè)為例，2018年5月7日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《鋼鐵企業(yè)超低排放改造工作方案（征求意見稿）》要求燒結(jié)球團(tuán)焙燒設(shè)備顆粒物、二氧化硫、氮氧化物小時(shí)均值排放均值分別不高于10、35和50mg/m3（上述限值僅為舊標(biāo)準(zhǔn)GB28662-2012的25%、19%和17%，為GB28662-2012修改單征求意見稿的50%、70%和50%），同時(shí)設(shè)定力爭(zhēng)2020年年底前、2022年年底前、2025年底前分別完成鋼鐵產(chǎn)能改造4.8億噸、5.8億噸、9億噸左右的目標(biāo)。

作為“鋼鐵重鎮(zhèn)”，唐山市在2018年7月4日印發(fā)《唐山市鋼鐵、焦化超低排放和燃煤電廠深度減排實(shí)施方案》，明確提出，2018年10月31日前，全市鋼鐵企業(yè)（含獨(dú)立球團(tuán)、高爐鑄造企業(yè)）全部達(dá)到超低排放水平，并完成濕煙氣脫白治理，凡達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施停產(chǎn)整治。

最低排放改造首先要增加企業(yè)環(huán)保設(shè)施費(fèi)用，接下來(lái)，生產(chǎn)設(shè)施進(jìn)行環(huán)保改造期間，產(chǎn)量將受到明顯抑制。

重點(diǎn)區(qū)域?qū)嵤┣锒惧e(cuò)峰生產(chǎn)，供需階段性錯(cuò)配引發(fā)價(jià)格波動(dòng)加大

《行動(dòng)計(jì)劃》要求加大秋冬季工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)調(diào)控力度，各地針對(duì)鋼鐵、建材、焦化等高排放行業(yè)，要制定錯(cuò)峰生產(chǎn)方案，實(shí)施差別化管理。2017—2018年采暖季期間京津冀周邊“2+26”城市對(duì)鋼鐵、焦化等行業(yè)實(shí)施錯(cuò)峰生產(chǎn)，其中鋼鐵行業(yè)限產(chǎn)50%、焦化行業(yè)限產(chǎn)30%，導(dǎo)致黑色金屬價(jià)格走強(qiáng)。今年限產(chǎn)范圍擴(kuò)大，長(zhǎng)三角、汾渭平原納入采暖季限產(chǎn)，采暖季限產(chǎn)影響范圍更廣。除了采暖季限產(chǎn)，《行動(dòng)計(jì)劃》還提出在重大污染天氣啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)，實(shí)施區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)，所以除了常規(guī)限產(chǎn)，在重污染天氣還會(huì)執(zhí)行臨時(shí)限產(chǎn)，所以限產(chǎn)的力度也會(huì)更強(qiáng)。隨著環(huán)保督察的深入，限產(chǎn)措施或?qū)U(kuò)大到重點(diǎn)區(qū)域外的其他省份，因此，下半年受采暖季限產(chǎn)影響的鋼鐵、焦化等行業(yè)的產(chǎn)量環(huán)比將有明顯降幅，價(jià)格波動(dòng)或加大。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。