先勘文物再賣地 鄭州市新規(guī)獲國家文物局肯定

核心提示|拿到土地，準備建設(shè)，結(jié)果“中了獎”——地塊內(nèi)發(fā)現(xiàn)重要文物遺跡——這意味著，要么舍棄文物原址保護，促成項目建設(shè)，要么原址保護文物，放棄項目建設(shè)。這種尷尬，在鄭州實施考古調(diào)查勘探發(fā)掘前置改革后，可能成為歷史。鄭州市域內(nèi)文物考古、文物保護與項目建設(shè)的矛盾長期存在。此次對癥下藥式的創(chuàng)新改革，是否有可改進之處？

變化試水近半年，開發(fā)商不怕“風(fēng)水寶地”了

“現(xiàn)在拿地，終于再也不用擔心‘中獎’，心安了！”5月23日，鄭州市地產(chǎn)圈資深人士土木趙的一條微信，引來多位朋友點贊。

他在回復(fù)評論中說，現(xiàn)在政府掛牌出讓宗地，全部都是“凈地”，也就是指地塊在出讓之前，已經(jīng)完成了考古調(diào)查、勘探及發(fā)掘，沒有發(fā)現(xiàn)文物遺存，或者文物遺存對項目建設(shè)的制約因素已經(jīng)依法依規(guī)排除，不再受文物考古影響了。

“在這之前，我們董事長真怕‘中獎’，要是地塊里發(fā)現(xiàn)有重要文物，‘中了獎’，攤上這種‘風(fēng)水寶地’，那簡直是哭都哭不出來，輕則耽誤工程進度，重則項目就得擱淺，反正不管咋樣，都是虧血本?！彼f。

按照他的說法，鄭州今年元旦起開始實施的這種文物考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘前置的做法，地產(chǎn)圈喜聞樂見，的的確確走在了全國前列，也是一大創(chuàng)新，“符合建設(shè)國家中心城市的那種調(diào)調(diào)，大氣范兒十足”。

鄭州的這一試水也引起了國家文物局的關(guān)注。5月15日，該局官方微信公眾號刊發(fā)文章《鄭州試水出讓土地“考古前置”城市建設(shè)中的文物保護難題如何破解？》。

文章表示，隨著近年來新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的全面鋪開，文物工作跟隨建設(shè)項目開展的被動保護模式的弊端日益凸顯，“（鄭州的）這個政策為有效解決文化遺產(chǎn)保護與開發(fā)建設(shè)之間的矛盾，促進經(jīng)濟建設(shè)和文化建設(shè)全面推進開了一個好頭”。

據(jù)了解，施行文物考古前置的地方，國內(nèi)目前只有重慶、廣州、邯鄲、濮陽、襄樊等極少部分城市。

試水土地出讓前，考古工作由政府方面搞定

對此變革舉措，鄭州市政府出臺的《鄭州市招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)考古調(diào)查勘探發(fā)掘前置改革的通知》，以及隨后出臺的實施方案，有詳細說明。

按照規(guī)定，鄭州市國土資源部門應(yīng)當于每年3月份向市文物部門提供年度土地供應(yīng)計劃，由市文物部門會同市級土儲部門、各區(qū)政府（管委會）制定年度考古勘探計劃，提前組織開展考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘工作。

國有建設(shè)用地招拍掛之前，由市級土地儲備機構(gòu)向市文物部門提出考古勘探申請，簽訂考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘工作協(xié)議。

根據(jù)上述規(guī)定，考古調(diào)查、勘探后未發(fā)現(xiàn)文物埋藏的，市文物部門根據(jù)考古調(diào)查、勘探報告，出具同意按程序組織土地供應(yīng)的意見書。發(fā)現(xiàn)文物埋藏的，市文物部門依法組織考古發(fā)掘。

后續(xù)如何處理，分為兩種情況：

在考古發(fā)掘中發(fā)現(xiàn)具有重大歷史、藝術(shù)、科學(xué)價值的古遺址、古墓葬等，需要搬遷異地保護的，應(yīng)當搬遷異地保護；需要原址保護的，由市級土儲機構(gòu)向市規(guī)劃部門提出申請，調(diào)整用地規(guī)劃。

同時，考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘費用由市財政統(tǒng)籌安排，計入土地收儲成本。

值得注意的是，此前，提出考古申請的角色，是建設(shè)單位，而非土儲機構(gòu)，時間是在建設(shè)單位拿到土地之后，且建設(shè)單位須承擔所拿到地塊的考古發(fā)掘費用。

觀點對對碰

新政出臺之前，建設(shè)項目遭遇重要文物遺存，無法推進。多年前，位于鄭州市中心的河南博物館舊址拆遷，開發(fā)商準備在此建設(shè)一處大型商業(yè)廣場，但之后文物部門通過考古勘探在該地塊下發(fā)現(xiàn)了商代城墻遺址，使得該地塊的商業(yè)項目最終擱淺。該地塊原有的商業(yè)用地屬性，也被調(diào)整規(guī)劃為城市公用綠地。

新做法會讓企業(yè)的費用承擔增多嗎？

“一旦出現(xiàn)上述這種情況，建設(shè)項目勢必受到重大影響，給企業(yè)增加負擔，乃至殃及企業(yè)生存，很不合理。”鄭州市房地產(chǎn)業(yè)人士袁先生說，“按照新做法，這種風(fēng)險可以避免了，對企業(yè)有利，但相關(guān)的費用承擔，會不會發(fā)生變化，是不是會增多？”

建設(shè)單位的開發(fā)支出會普遍降低

鄭州市文物局文物考古科研處處長李艷萍認為，新政之后，建設(shè)單位的開發(fā)支出會普遍降低。原因是，按照老辦法，考古發(fā)掘相關(guān)費用按照實際發(fā)掘面積全部由建設(shè)單位承擔。改革后，所有的考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘費用將會均攤至所有宗地，基本避免了個別開發(fā)商承擔高額考古發(fā)掘費用的風(fēng)險。

地方政府會承擔地塊無法出讓的巨額損失嗎？

有多位不愿具名的文保人士認為，雖然項目建設(shè)與文保的正面沖突可能避免了，但如果遭遇待出讓的地塊內(nèi)發(fā)現(xiàn)重要文物遺存，地方政府會不會自行承擔因地塊無法出讓而帶來的巨額經(jīng)濟損失，依然值得關(guān)注，“矛盾依然存在，但只是換了一個承擔主體而已，因此改革的成效，依然有待進一步觀察”。

新政策需要逐步完善

相對于企業(yè)利益和城市建設(shè)，李艷萍認為，此番改革更重要之處還在于更有利于對文物的保護。新政策始于1月1日，真正施行的時間其實也就3個月左右，工作剛剛開始，正在有序推進，實施過程中發(fā)現(xiàn)的操作性、協(xié)調(diào)性、程序性問題，也正在逐步完善。

總結(jié)發(fā)言：考古前置的做法有局限性，需要跟進或配套措施

河南省文物考古研究院研究員、院長劉海旺認為，這種考古前置的做法有局限性，對于一般的國有土地比較適合，但對于文物密集區(qū)，比如鄭州商城、鄭韓故城、洛陽漢魏故城等遺址區(qū)來說，項目建設(shè)與文物保護的矛盾可能依然難以消除，還需要出臺更有針對性的跟進舉措，或者配套措施，來保障效果。

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