區(qū)域開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目起步 試驗(yàn)擺脫土地財(cái)政

12月15日，國(guó)家發(fā)改委公布的數(shù)據(jù)顯示，截至11月底，國(guó)家發(fā)展改革委公開(kāi)推介的第一批1043個(gè)PPP項(xiàng)目中，已簽約項(xiàng)目達(dá)到329個(gè)。

從行業(yè)分布來(lái)看，簽約項(xiàng)目主要集中在市政設(shè)施、公共服務(wù)、交通設(shè)施等單體項(xiàng)目領(lǐng)域。

“從PPP對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)的作用層面來(lái)分，可以分為城鎮(zhèn)（區(qū)域）整體開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)PPP和單體項(xiàng)目PPP兩種，當(dāng)前普遍受到重視的是后者，”但在北京榮邦瑞明董事長(zhǎng)李偉看來(lái)，前者應(yīng)當(dāng)受到更多的重視。

僅以融資金額粗略統(tǒng)計(jì)數(shù)字來(lái)看，在特定范圍的產(chǎn)業(yè)新城整體開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)中，整體運(yùn)營(yíng)PPP所涉及的融資金額可以占到80%以上，而以單體項(xiàng)目PPP為主的開(kāi)發(fā)模式中，融資金額則不足20%。

12月8日，秦皇島北戴河新區(qū)產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目確認(rèn)由華夏幸福基業(yè)充當(dāng)供應(yīng)商。與過(guò)去單體項(xiàng)目運(yùn)作模式不同，北戴河新區(qū)產(chǎn)業(yè)新城項(xiàng)目相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，秦皇島北戴河產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目屬于區(qū)域開(kāi)發(fā)類項(xiàng)目，創(chuàng)新采用了政府和社會(huì)資本合作綜合性模式運(yùn)作，該模式帶有一定的試驗(yàn)屬性，希望能為今后秦皇島市乃至河北省、全國(guó)范圍內(nèi)類似項(xiàng)目的PPP探索積累經(jīng)驗(yàn)。

區(qū)域開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的PPP試驗(yàn)

在北戴河新城之前，固安工業(yè)園區(qū)PPP項(xiàng)目作為區(qū)域性PPP項(xiàng)目便廣受關(guān)注，7月27日，發(fā)改委選取并公布了13個(gè)示范性PPP項(xiàng)目案例。其中的固安產(chǎn)業(yè)新城成首批PPP項(xiàng)目庫(kù)專欄中唯一新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目。

“固安產(chǎn)業(yè)新城已經(jīng)運(yùn)作十幾年，彼時(shí)PPP模式還未有今天大熱，PPP模式的操作指引和規(guī)范也未建立。”為北戴河新城項(xiàng)目提供咨詢的北京榮邦瑞明總經(jīng)理陳民告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者。

相比固安，北戴河新區(qū)項(xiàng)目則是全國(guó)首個(gè)嚴(yán)格按照財(cái)政部PPP指導(dǎo)文件的流程要求，征求相關(guān)部門意見(jiàn)啟動(dòng)采購(gòu)程序形成的綜合體PPP項(xiàng)目。

相比單體項(xiàng)目，區(qū)域開(kāi)發(fā)類PPP項(xiàng)目建設(shè)涉及范圍較廣，如何規(guī)范化的走完P(guān)PP程序，也是區(qū)域開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目執(zhí)行的難點(diǎn)及重點(diǎn)問(wèn)題。

根據(jù)公開(kāi)資料，北戴河新區(qū)產(chǎn)業(yè)新城位于新區(qū)中部，是以高端休閑旅游為主導(dǎo)，以總部經(jīng)濟(jì)基地、教育培訓(xùn)等現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)為支撐的生態(tài)型濱海特色功能區(qū)，占地約35平方公里。

“在受到委托后，我們按照財(cái)政部PPP指導(dǎo)文件的流程要求，協(xié)助完成了物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，并編制了項(xiàng)目的《實(shí)施方案》，多方征求業(yè)內(nèi)專家意見(jiàn)，實(shí)施方案與項(xiàng)目協(xié)議審批通過(guò)后，啟動(dòng)了采購(gòu)程序，并最終確定華夏幸福基業(yè)作為正式供應(yīng)商。”陳民介紹。

根據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者多方采訪及獲取的協(xié)議文本信息顯示，在該類PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本提供了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)等。

在陳民看來(lái)，該模式實(shí)現(xiàn)了諸多創(chuàng)新，首先便是支付層面的，“政府付費(fèi)完全依賴項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)自身所產(chǎn)生的新增財(cái)政收入，包括土地使用權(quán)出讓收入與稅收收入等，無(wú)需上級(jí)政府承擔(dān)付費(fèi)義務(wù)，做到政府支付義務(wù)不外溢、不轉(zhuǎn)嫁”。

擺脫土地財(cái)政？

“在以往的區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中，政府希望社會(huì)投資人承擔(dān)全方位的責(zé)任，容易造成政企雙方權(quán)利義務(wù)邊界不清晰，社會(huì)資本方承擔(dān)過(guò)多權(quán)責(zé)，”陳民如是告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者。

為理清邊界，陳民稱，這個(gè)項(xiàng)目明確了政府的委托范圍，委托范圍之外的工作內(nèi)容，社會(huì)資本禁止參與。對(duì)于一些可能涉及到政企雙方共同參與的項(xiàng)目明確了需在政府授權(quán)之下社會(huì)資本才可參與。

在北戴河新城的項(xiàng)目中，政企雙方的邊界已經(jīng)明細(xì)，社會(huì)資本具體提供的服務(wù)包括五個(gè)部分，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)；公共設(shè)施中非營(yíng)利性公益事業(yè)建設(shè)；土地整理投資；產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)；其他咨詢服務(wù)。

以最敏感的土地整理為例，這被列為政府職能，社會(huì)資本只是投資行為，土地整理則是由政府主導(dǎo)完成相關(guān)事宜。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者查看該項(xiàng)目的投資回報(bào)設(shè)計(jì)發(fā)現(xiàn)，社會(huì)資本的主要利益點(diǎn)來(lái)源于產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)費(fèi)，政府主要通過(guò)未來(lái)項(xiàng)目區(qū)新增稅收收入而非土地出讓收入支付產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)費(fèi)。

“也就是說(shuō)，只有做大產(chǎn)業(yè)，涵養(yǎng)稅基，擴(kuò)大稅收，社會(huì)資本方才能獲得該部分的回報(bào)，政府與社會(huì)資本的獲益是息息相關(guān)，這無(wú)疑將激勵(lì)社會(huì)資本利用其所掌握的資源盡力引入優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)，以增加稅收作為政企雙方的目標(biāo)，也將力推地方政府?dāng)[脫土地財(cái)政，”陳民介紹。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。