報告：重大PPP項目應建立多級政府資本金共擔機制

4月12日，國家金融與發(fā)展實驗室（NIFD）、中國社會科學院金融研究所及金融法律與金融監(jiān)管研究基地聯(lián)合發(fā)布的《中國金融監(jiān)管報告（2018）》指出，目前中國PPP主要的風險點在于地方政府債務風險和央企桿桿率。防范PPP風險，重點在于規(guī)范PPP，引導PPP回歸本質(zhì)。報告提出了七點具體建議。

第一，針對重大PPP項目建立多級政府資本金共擔機制，緩解政府資本金投入不足問題。

報告稱，當前市或縣一級政府為單位參與和監(jiān)管各自的PPP項目的投資、實施和運營等過程，存在PPP管理區(qū)域分割現(xiàn)象。然而，一些重大PPP項目不僅關(guān)系單個市縣，而且是關(guān)系到一個省，甚至是一個跨省區(qū)域。這樣的重大PPP項目通常需要的很大資本金，往往給單個市縣政府造成較大財政壓力。因此，報告建議，根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相匹配的原則，建立多級政府資本金共擔機制，對影響范圍廣的重大PPP項目納入統(tǒng)籌管理。

第二，增加PPP規(guī)范力度，提高入庫項目標準，對社會資本方資本金到位或穿透后是否自有資金情況進行監(jiān)督，對長期不到位的項目予以清庫，提高落地率。加強規(guī)范PPP項目是防風險的需要，好的PPP項目應該有長期按效付費機制，而不是過度依賴政府付費項目。

第三，從國家層面進一步明確界定傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務領(lǐng)域的范圍，避免地方財政廳和發(fā)改委在PPP管理和監(jiān)督方面職責重疊。從調(diào)研反饋來看，無論是地方政府和社會資本方，還是咨詢公司，都無法清晰區(qū)分某些PPP項目是屬于哪個領(lǐng)域。PPP項目的多頭管理現(xiàn)象還是普遍存在。

第四，細化政府補貼測算公式，增添其他類型政府補貼測算公式，建立具體行業(yè)項目明細范本。

報告指出，21號文中規(guī)定的政府補貼計算公式中，項目全部建設(shè)成本、折現(xiàn)率和合理利潤率等概念模糊，在實際操作中存在爭議，應進一步明確。另外，在PPP項目實際操作中，很多項目利用另一種補貼計算公式（等額年金）計算，而且有很多項目適合利用等額年金法計算。因此，制作針對每一種類型項目的政府補貼計算范本明細是必要的，可以為地方實操提供直接指導。

第五，規(guī)范央企和地方國企參與PPP行為，避免代理問題。在去杠桿背景下，國資委對央企的資產(chǎn)負債率有嚴格限制，在192號文中明確指出 “納入中央企業(yè)債務風險管控范圍的企業(yè)集團，累計對PPP項目的凈投資不得超過上一年度集團合并凈資產(chǎn)的50%”和“資產(chǎn)負債率高于85%或近2年連續(xù)虧損的子企業(yè)不得單獨投資PPP項目”。

報告進一步解釋，為了規(guī)避國資委的桿桿率監(jiān)管，央企和地方國企在參與PPP項目時，經(jīng)常不作為大股東，而是讓金融機構(gòu)等其他經(jīng)濟主體成為大股東。但是在這個PPP項目中，央企起著主要的建造、運營等主要作用，這就出現(xiàn)了代理問題，增大PPP項目的失敗風險。因此，要引導央企量力而行，抓PPP項目質(zhì)量，而非數(shù)量。

第六，對PPP項目中的財政支出責任進行風險監(jiān)控。報告建議，應將PPP項目中的政府財政支出責任納入地方財政風險測試的范圍，盡可能對地方財政風險測試實施較統(tǒng)一的指導意見。由于支出責任未能履行而引發(fā)政府債務的情況，在現(xiàn)實中具有不確定性，其發(fā)生的金額大小可以按照《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》風險承擔的測算金額確定，作為重要事項在綜合財務報告附注中揭示。

報告指出，在中期預算制度和政府綜合財務報告制度尚未健全的情況下，對于單純政府付費式的PPP模式應謹慎推行。嚴格監(jiān)管財政補貼的合理性和地方跨期支付能力。對于PPP項目可能出現(xiàn)的“下級政府未及時足額向社會資本支付政府付費”情況，明確究竟是哪方的責任。

第七，嚴格規(guī)范PPP咨詢市場，對咨詢機構(gòu)設(shè)定資質(zhì)門檻。報告顯示，PPP咨詢市場這兩年迅速發(fā)展，第三方咨詢機構(gòu)數(shù)量迅速增加，然而大多數(shù)機構(gòu)都是新轉(zhuǎn)型從事PPP咨詢行業(yè)，人員素質(zhì)參差不齊，惡性競爭時有發(fā)生。因此，建議加快建立PPP咨詢行業(yè)協(xié)會，研究制定行業(yè)咨詢標準，發(fā)揮行業(yè)自律管理作用，規(guī)范魚龍混雜的第三方咨詢市場。（張瓊斯）

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