新住房供給制度正形成 房地產(chǎn)下個20年往哪去？

要想回答這個問題,先得理順我國當前房地產(chǎn)市場發(fā)展的不足之處,因為這是未來政策的發(fā)力點。就筆者看來,其中一個突出的矛盾就是“新城市人”的基本保障性住房需求尚未得到滿足。過去20多年,中國的房地產(chǎn)市場化改革把蛋糕做大了,但分配的問題卻日益顯現(xiàn)。決策者在2007年出臺“國發(fā)24號文”,強調(diào)城市廉租住房制度是解決低收入家庭住房困難的主要途徑,而且也是將城鎮(zhèn)化繼續(xù)向前推進的一個重要工具。自2007年以來,新的住房供給制度逐步形成,十九大報告做了總結(jié),那就是:“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位,加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度,讓全體人民住有所居。”

新住房供給制度正在形成

自1998年福利房改革以來,房地產(chǎn)市場成為釋放中國市場化改革紅利的重要組成部分。它帶動了整個建筑業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展,其中就包括建材、鋼鐵、水泥等,商業(yè)類地產(chǎn)的開發(fā)也帶動了居民消費。除此之外,房地產(chǎn)市場與土地財政緊密相連。1994年分稅制改革以后,地方政府財權(quán)上收但事權(quán)擴大,形成了地方競爭的格局,但財權(quán)與事權(quán)不匹配掣肘了地方政府的政策執(zhí)行。到1998年,土地市場伴隨著房地產(chǎn)的繁榮而發(fā)展,為地方政府競爭提供了資金。以土地財政為主要依托的地方政府競爭成為解釋“中國奇跡”的主要邏輯之一。

但這20年的發(fā)展,也造成了極大的不平衡。這種不平衡已經(jīng)成為阻礙一線城市健康發(fā)展的一個障礙。所以,十九大報告中再次強調(diào)“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位”。對于如何讓居者有其屋,報告中明確指出:加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度,讓全體人民住有所居。

“多主體供給”講的是供給主體的多樣性,既要發(fā)揮房地產(chǎn)企業(yè)的積極性,發(fā)揮市場配置資源的決定性作用,又要發(fā)揮政府在保障性安居工程中的主導作用,以彌補市場調(diào)節(jié)的失靈;“多渠道保障”說的是住房種類的多樣性,既要有市場供給的一般商品類住房,也要有政府建設(shè)的多層次的公共住房體系;“租購并舉”是一種機制設(shè)計,是對過去那種“重購輕租”發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變。

過去20年,房屋買賣市場較為火爆,但租房市場發(fā)展較不健全,并沒有形成規(guī)范化的市場格局。房屋租賃市場成了住房市場中的短板,在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中“補短板”的要求下,未來一段時間,住房租賃市場相對而言有著更為廣闊的空間。

那么,政府在未來的住房市場中將扮演何種角色?“多主體供給”,是否有不同主體各司其職的制度安排,例如商業(yè)住房交給市場,公共住房交給政府?這種簡單的二分法只能給出一個大致的框架,具體落地還需要政府與市場之間的磨合。在此我們可以考察新加坡的公共住房體系。

新加坡模式

新加坡是以市場需求為導向、多層次公共住房供給體系的范本。

新加坡組屋的多層次性主要體現(xiàn)在其規(guī)格的設(shè)計上,從一居室到五居室不等,小至20、30平方米,大至150平方米,形成了“建屋局組屋-私人組屋-執(zhí)行共管公寓”結(jié)構(gòu)。新加坡自1965年獨立之初就已將“居者有其屋”計劃納入國家議程。1960年,新加坡的公共住宅占比為9%,但到1995年,公屋存量占比已達88%,至今已超過90%。新加坡的住房擁有率也高達90%以上,可以說是真正實現(xiàn)了住有所居的承諾。

新加坡是世界上最典型的以公共住宅為主體的國家,中央集權(quán)的政府發(fā)揮了重要角色,從國有土地轉(zhuǎn)讓、房屋規(guī)劃與建設(shè)等,都由政府下屬的建屋發(fā)展局統(tǒng)一負責。

新加坡政府在住房供給過程中特別注重“公平”,在預(yù)售組屋配額的劃分上會將60%的配額劃分給首次申請者,還有15%的比例照顧特定的申請者(如子女較多的家庭)。居民隨著年齡和收入的變化,可以自由“升級”,換更大的組屋或私人住宅。

在不改變住房的公共產(chǎn)品屬性的情況下,新加坡于1995年首次以公開招標的形式向私人開發(fā)商出售土地,由開發(fā)商負責設(shè)計與建造,這被稱為“執(zhí)行共管公寓”。另一種是與公共組屋相對的“私人組屋”,它仍然屬于公共組屋項目的范疇,但由私人“設(shè)計、興建和銷售”。“執(zhí)行共管公寓-私人組屋”計劃主要針對高收入群體,目的是為他們提供更優(yōu)質(zhì)的房源和精細的設(shè)計。

可以看出,執(zhí)行共管公寓和私人組屋是以公私合作的方式供應(yīng)的,但新加坡的公私合營模式還體現(xiàn)在價格機制的設(shè)計上。公共組屋分為一級與二級市場,一級市場由政府定價,二級市場由供求決定價格。一級市場上,新加坡政府長期以來對預(yù)購組屋采用成本加成定價的方法,現(xiàn)在是以建設(shè)成本與居民的收入水平兩項為參考依據(jù)。公共組屋在滿5年后可在二級市場出售,售價由買賣雙方參考市價協(xié)議確定。

住房市場的“價格雙軌制”,新加坡并不是特例,中國香港也是這樣。自我國“租購同權(quán)”政策推出以來,各地方政府均在探索當?shù)匦碌淖》抗?yīng)機制。如在鄭州,2017年第一批公租房已經(jīng)挑選完畢,面積40至60平方米不等,5年后可以較優(yōu)惠的價格買斷,成為商品房并可以在市場上交易。這也是一種比較典型的“租購并舉”的制度安排。這對我國房價較高的一線城市緩解低收入者或應(yīng)屆畢業(yè)生的住房需求,有著較好的借鑒意義。

公租房提供了穩(wěn)定的房源,同時可以緩解租房者的壓力,因為租金相對較低。租轉(zhuǎn)售還可以盤活資金,為政府提供更多的公租房融資。

政府應(yīng)有所作為

新加坡“居者有其屋”的目標得以實現(xiàn),是政府與市場緊密協(xié)調(diào)、貨幣政策與財政政策雙管齊下、以市場需求為導向的合力的結(jié)果。中國過去20年房地產(chǎn)市場的發(fā)展,是以市場供給為主的體系,并且政府對“土地財政”的依賴與市場形成了一個相互強化的正反饋循環(huán)。所以,房子在“資產(chǎn)荒”的金融市場上成了一個實實在在的投資品。

“房子是用來住的、不是用來炒的”是對初心的回歸,這就要求將房子從投資品變成基本“消費品”和準公共品。為此,政府的角色也不能僅僅是建設(shè)保障房,市場層面也需進一步遏制投機行為。因為房價漲得越高,價格較低的公共房的需求也會越高。這樣中間階層就會出現(xiàn)一種尷尬的局面,他們不滿足申請保障房的資格,同時又難以承受一線城市的高房價,那么這一部分人就有可能會選擇離開城市。

至今,我國已經(jīng)搭建起一套完整的保障房體系,分租房與售房兩種類型,前者有廉租房和公租房,后者有經(jīng)濟適用房、限價房和棚改房。經(jīng)濟適用房、廉租房和棚改房在上世紀末就已存在,限價房和公租房出現(xiàn)相對較晚,公租房首先于2009年在深圳等南部城市試點,之后才推廣至全國,限價房直到2010年才出現(xiàn)在“國辦發(fā)〔2010〕4號文”中。自去年10月以來,各地密集出臺號稱史上最嚴格的限購政策,至今一年過去了,可以說房價上漲的勢頭得到了基本遏制。但這只是第一步,住有所居才是終極目標,為此,下一個階段住房政策的重點就應(yīng)是讓有“城市夢”的新城市人有個安家之所。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。