做好采礦用地保障，解決采礦用地征地滯后問題

采礦用土地作為土地資源的重要組成部分，在礦業(yè)開發(fā)利用、土地節(jié)約集約利用、礦山生態(tài)修復(fù)、國(guó)土空間開發(fā)規(guī)劃等方面發(fā)揮著重要作用。2022年11月18日，自然資源部印發(fā)《關(guān)于做好采礦用地保障的通知》，從統(tǒng)籌規(guī)劃用地規(guī)模和布局、鼓勵(lì)使用復(fù)墾修復(fù)騰退指標(biāo)辦理用地手續(xù)等6個(gè)方面保障采礦用地合理需求。

值此政策發(fā)布之際，筆者調(diào)研了目前采礦用地基本制度及用地路徑取得方式，并以國(guó)內(nèi)某露天礦為例，分析了因采礦用地征地滯后對(duì)礦山采場(chǎng)參數(shù)、作業(yè)組織和生產(chǎn)成本的影響，進(jìn)一步分析了做好采礦用地保障的必要性。

采礦用地現(xiàn)狀

采礦用地是指采礦、采石、采砂（沙）場(chǎng)、鹽田、磚瓦窯等地面生產(chǎn)用地及尾礦堆放地。采礦用地的現(xiàn)狀與我國(guó)土地制度的發(fā)展密切相關(guān)。由于我國(guó)實(shí)行的國(guó)有土地和集體土地兩分法的基本制度，且各級(jí)政府長(zhǎng)期以“土地財(cái)政”為主，導(dǎo)致取得土地的申請(qǐng)、審批手續(xù)嚴(yán)格、復(fù)雜和繁瑣，且成本高。

根據(jù)土地管理法，目前，我國(guó)采礦用地的路徑主要包括以劃撥方式取得國(guó)有土地使用權(quán)，通過土地征收方式，以土地租賃或土地作價(jià)出資（入股）等方式，通過招拍掛方式取得國(guó)有土地使用權(quán)，通過出讓、出租方式取得集體建設(shè)用地使用權(quán)，集體土地承包、租賃等流轉(zhuǎn)方式，申請(qǐng)臨時(shí)用地和改革試點(diǎn)地區(qū)8種方式。

礦山生產(chǎn)組織受采礦用地征地滯后影響較大

礦山采礦用地征地工作滯后，不能滿足礦山正常運(yùn)行要求，給礦山的生產(chǎn)組織帶來嚴(yán)重影響。以露天礦山為例，由于征地滯后，礦山生產(chǎn)不能按照生產(chǎn)計(jì)劃進(jìn)行，容易造成剝離欠量；征地滯后會(huì)對(duì)采場(chǎng)生產(chǎn)參數(shù)產(chǎn)生影響，礦山為了保證生產(chǎn)，不得不進(jìn)行臺(tái)階并幫和并段處理，或?qū)?dǎo)致設(shè)備工作線縮短、運(yùn)距增加、高差增大、作業(yè)效率降低等；由于征地滯后，還將對(duì)排土場(chǎng)的正常作業(yè)產(chǎn)生很大影響，使得排土路線復(fù)雜、排土順序不當(dāng)、道路移設(shè)困難等。此外，如政府部門、企業(yè)和村民之間溝通不到位，將導(dǎo)致礦山附近村民攔工、進(jìn)入生產(chǎn)現(xiàn)場(chǎng)干擾生產(chǎn)甚至滋事等事件發(fā)生，嚴(yán)重干擾礦區(qū)正常安全生產(chǎn)活動(dòng)。

影響采場(chǎng)參數(shù)。礦山為保證生產(chǎn)及正常工作計(jì)劃，一般采用先并幫再緩幫等技術(shù)措施應(yīng)對(duì)征地滯后所帶來的困難，但由此會(huì)對(duì)采場(chǎng)參數(shù)產(chǎn)生影響，使采場(chǎng)參數(shù)異常，主要表現(xiàn)為工作線長(zhǎng)度縮短、平盤進(jìn)度不均衡、工作面寬度變窄、運(yùn)距增加、高差增大等。

以國(guó)內(nèi)某典型露天礦山為例，由于征地滯后，礦山對(duì)某些平臺(tái)進(jìn)行并段處理，導(dǎo)致礦坑工作線總長(zhǎng)從2005年底的25123米減少到2006年底的16305米，又減少到2007年底的10680米，2009年2月份的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為10280米，而現(xiàn)有設(shè)備開展正常生產(chǎn)工作至少需要17000米工作線長(zhǎng)度。工作線縮短，使平盤生產(chǎn)設(shè)備布置更加復(fù)雜、運(yùn)輸路線增加、高差增加，對(duì)平盤生產(chǎn)設(shè)備生產(chǎn)效率的發(fā)揮產(chǎn)生很大影響。

同時(shí)，征地滯后也會(huì)對(duì)平臺(tái)寬度和平臺(tái)推進(jìn)工作面產(chǎn)生影響。該露天礦工作幫平均寬度變化見圖1。

　　通過分析該露天礦山2008年—2009年1345米~1405米5個(gè)平臺(tái)平均寬度數(shù)據(jù)可以看出：2008年6月份—2009年6月份，這5個(gè)平臺(tái)平均寬度大致呈下降趨勢(shì)。2008年6月份，1405米以上平臺(tái)已經(jīng)剝離并且并幫處理，但1405米以下工作幫平臺(tái)寬度較為適宜，而且工作線較為規(guī)整，便于平盤生產(chǎn)設(shè)備效率正常發(fā)揮。但由于征地工作未能及時(shí)到位，隨著生產(chǎn)推進(jìn)，至2009年1月份，1345米平臺(tái)寬度大幅上升，平均寬度達(dá)到400米以上，而1360米~1405米工作平臺(tái)寬度大幅下降，下降至100米以下，其中平臺(tái)寬度最窄處僅35米，使得平盤推進(jìn)面變得十分不規(guī)則。產(chǎn)生這種情況的主要原因是征地滯后，上層平盤推進(jìn)不斷受阻，使下層某個(gè)或某些平盤的寬度大大增加，而上層工作平盤的寬度大幅縮減。上層平盤寬度變窄，工作面變得不規(guī)則，使工作面設(shè)置難以規(guī)范，生產(chǎn)組織過程中電鏟調(diào)動(dòng)頻繁，電鏟運(yùn)行困難，設(shè)備效率下降，并且給礦山的生產(chǎn)安全埋下隱患。
影響作業(yè)組織。由于征地滯后，該露天礦平臺(tái)寬度變窄，平盤推進(jìn)線不規(guī)范，使爆破作業(yè)不能按照既定計(jì)劃進(jìn)行，導(dǎo)致每月爆破次數(shù)增加，每次爆破量減少。　

圖2為該露天礦1390米、1405米平臺(tái)2005年—2009年爆破次數(shù)與平均爆破量關(guān)系圖。對(duì)于1390米和1405米平臺(tái)，當(dāng)月爆破次數(shù)為3次時(shí)，平均爆破量最高，而隨著月爆破次數(shù)的增加，平均爆破量減少，且隨著標(biāo)高的提升，該趨勢(shì)更為明顯。

征地滯后使該露天礦月平均爆破次數(shù)增加、平均爆破量減小，必然導(dǎo)致生產(chǎn)效率降低，走鏟避炮時(shí)間增加，為礦山的安全高效生產(chǎn)帶來負(fù)面影響。

此外，由于排土場(chǎng)征地工作滯后，容易造成排土作業(yè)組織不能按照既定計(jì)劃進(jìn)行，從而造成排土場(chǎng)參數(shù)異常、排土順序不當(dāng)、土石物料分布不合理、排土路線復(fù)雜等。同時(shí)，由于征地滯后導(dǎo)致的采場(chǎng)參數(shù)的異常，造成采場(chǎng)至排土場(chǎng)的實(shí)際運(yùn)距高差增大。礦山為了達(dá)到運(yùn)輸路線坡度要求（運(yùn)輸路線坡度應(yīng)小于8%），采用折返或回旋的排土路線，使排土設(shè)備柴油消耗量大幅增加，輪胎磨損加劇，對(duì)排土成本和排土效率產(chǎn)生很大影響。此外，由于排土順序不當(dāng)、土石物料分布不合理，對(duì)排土車輛與排土設(shè)備的安全帶來很大隱患，容易造成泥石流等災(zāi)害。

干擾生產(chǎn)事件頻頻發(fā)生。在實(shí)際征地過程中，村民常常對(duì)補(bǔ)償方案不滿意，村民攔工、進(jìn)入礦山工作現(xiàn)場(chǎng)干擾生產(chǎn)甚至滋事的事件頻頻發(fā)生，嚴(yán)重影響礦區(qū)正常的安全生產(chǎn)活動(dòng)。

從2004年起，該露天礦多次出現(xiàn)村民攔工事件，年影響產(chǎn)量約330萬立方米。2009年，該露天礦共發(fā)生村民攔工111次，影響電鏟作業(yè)時(shí)間1931小時(shí)。通過對(duì)電鏟受影響時(shí)間的統(tǒng)計(jì)，結(jié)合電鏟生產(chǎn)效率，折合對(duì)產(chǎn)量的影響為318萬立方米。村民擅自進(jìn)礦，會(huì)干擾礦山生產(chǎn)，導(dǎo)致設(shè)備閑置浪費(fèi)，完不成生產(chǎn)任務(wù)；同時(shí)，盲目進(jìn)入礦區(qū)的人員或車輛不懂礦山安全規(guī)則，礦山工作人員難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)村民進(jìn)礦，嚴(yán)重影響礦山安全和村民自身的安全。

生產(chǎn)成本影響。由于征地滯后所帶來的采場(chǎng)參數(shù)、設(shè)備效率和產(chǎn)量等的變化，均對(duì)礦山技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)帶來不同程度的影響。對(duì)生產(chǎn)成本的影響主要表現(xiàn)在以下3點(diǎn)。

一是采場(chǎng)參數(shù)異常導(dǎo)致采剝總量減少，設(shè)備待工時(shí)間增加，采運(yùn)設(shè)備效率下降，單位立方米采剝成本增加。2009年，該露天礦由于征地滯后，采運(yùn)設(shè)備效率下降約10%，單位立方米采剝成本增加約0.7元。

二是征地進(jìn)展慢，影響礦山生產(chǎn)路線和排土場(chǎng)的正常使用，致使礦山生產(chǎn)運(yùn)距增加，導(dǎo)致運(yùn)輸成本增加。2009年，該露天礦由于征地滯后使近距離排土場(chǎng)使用推遲約1.5年，到使用時(shí)運(yùn)距比原計(jì)劃增加約500米（外排土量約每年2000萬立方米），運(yùn)費(fèi)每年增加約2500萬元。

三是征地滯后造成各種補(bǔ)償和賠償費(fèi)用增加。從長(zhǎng)期看土地價(jià)格具有上漲趨勢(shì)，同時(shí)漲幅具有不確定性，導(dǎo)致征地費(fèi)用超出礦山征地規(guī)劃的情況時(shí)有發(fā)生；而且由于征地問題導(dǎo)致的設(shè)備損壞、人員傷亡等事故在礦山偶有發(fā)生，使得礦山在此方面的補(bǔ)償和賠償費(fèi)用增加。

（劉培正（作者系中鋼集團(tuán)馬鞍山礦山研究總院股份有限公司工程設(shè)計(jì)院副總經(jīng)理、高級(jí)工程師））

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。