廣州設立城市更新局 供地重心轉向存量土地

2月底，廣州將誕生一個全新的機構——廣州市城市更新局。據悉，這是國內首個以城市更新為主要職責的政府職能部門。

城市更新局整合劃入了廣州市“三舊”改造工作辦公室及有關部門統(tǒng)籌城鄉(xiāng)人居環(huán)境改善的職責。“國家對超大型城市的土地政策采取收緊態(tài)度，在沒有土地指標來源的前提下，轉向存量土地開發(fā)是大勢所趨。”中山大學地理科學與規(guī)劃學院教授袁奇峰表示，城市更新局包含了更多職能，未來廣州的“三舊”改造模式將由目前的以經濟為導向轉向以社會效益為導向。

一位參與了廣州城中村改造的開發(fā)商指出，從政策取向看，廣州未來將更重視“三舊”改造的推進?！皬?010年到現在，廣州的三舊改造也積累了不少經驗，希望能加快出臺相應的制度和規(guī)則，降低改造的交易成本。”

從改造到更新

根據2014年12月公布的廣州機構改革方案，廣州市城市更新局將主要負責制訂城市更新配套政策；編制城市更新工作方案與計劃；組織城市更新項目實施與監(jiān)管；審核城市更新項目方案、統(tǒng)籌資金平衡；集中辦理城市更新市級權限范圍內的審批事項的服務工作。指導、協(xié)調、監(jiān)督各區(qū)城市更新工作。原來的“三舊”改造辦公室將不再保留。

據業(yè)內專家介紹，“三舊”（舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊）改造是廣東省向國土資源部申請的特殊政策，這一先行先試的機會為期三年。2009年，廣東省與國土資源部合作，率先以省部合作的方式在廣東開展節(jié)約集約用地試點示范省工作，成為全國唯一一個試點“三舊”改造的省份。同年10月，廣州市“三舊”改造工作辦公室成立，專門負責統(tǒng)籌協(xié)調全市“三舊”改造工作，由市政府主要領導擔任組長，分管副市長擔任副組長，各區(qū)政府和各相關部門為成員單位。

按照官方披露的數據，廣東省的“三舊”用地初步統(tǒng)計有175萬畝，用得好的話，就相當于八九年的用地指標，預計至少可以拉動投資28200億元?！叭f”改造還可以帶動冶金、建筑、建材、能源、機械、輕工等十多個產業(yè)、40多個相關產業(yè)的發(fā)展，改造完成后，每年至少可以實現產值3800億元。

實際上，“三舊”改造確實為用地緊張的城市釋放出了不少發(fā)展空間。據了解，截至2014年10月，廣州市研究策劃成片連片改造項目56個，其中重點推進成片連片改造項目12個，用地面積76.35平方公里，相當于2014年賣地面積的10倍。全市業(yè)主申請“三舊”改造項目已批復253個，其中舊城改造方案1個；城中村改造方案31個；舊廠改造方案221個。

廣州城市更新局局長楊承志近日接受媒體采訪時表示，城市更新局是在“三舊”改造工作辦公室的基礎上，增加了完善城市基礎設施公建配套、改善人居環(huán)境、提升城市功能內涵的要求。他透露，該局的職責、機構、人員配置等方案預計會在2月底出臺。

業(yè)界普遍認為，從原來的臨時機構——“三舊”改造辦公室轉變成常設機構——城市更新局，意味著廣州對這一項工作的重視度在提升。袁奇峰對本報記者表示，城市更新的內涵比“三舊”改造更為豐富，原來廣州的“三舊”改造是以經濟為導向，但未來會更重視改造的社會效益。

廣州市社會科學院高級研究員彭澎也認為，從“三舊”改造轉化到城市更新，不僅是理念的提升，更重要的是將整體改造、局部改造、滾動改造和全面整治結合起來，避免過度強調大拆大遷，實現保護與改造的協(xié)調。

向存量土地要空間

廣州城市更新局的設立與土地政策收緊的大背景息息相關。2014年初，國土資源部提出將嚴格控制城市建設用地規(guī)模，逐步減少新增建設用地計劃指標。除生活用地及公共基礎設施用地外，原則上不再安排城市人口在500萬以上控制發(fā)展規(guī)模的特大城市新增建設用地，重點控制東部地區(qū)特別是京津冀、長三角、珠三角三大城市群建設用地規(guī)模。

2014年兩會期間，廣東省委書記胡春華表示，廣州屬于特大型城市，城市規(guī)模必須嚴格控制。因此城市發(fā)展要轉變觀念，從“建新城”的城市擴張轉變到“改舊城”的城市提升，充分利用好“三舊”改造政策，抓好舊城改造，加快城市更新。

楊承志透露，到2020年，廣州的新增建設用地指標只剩下100多平方公里，如按每年30平方公里左右的使用量計算，幾年內便會用完，靠“攤大餅”的發(fā)展模式已不可行，城市更新局的重要使命便是如何盤活“存量用地”。他介紹，廣州納入城市的存量土地將近600平方公里，占全省的“三舊”存量土地1/5，所以，未來廣州發(fā)展的潛力和發(fā)展重點將是以存量土地為主要內容的城市更新。

彭澎指出，目前廣州的“三舊”改造推進并不順利，尤其是涉及太多利益關系的舊村改造，如廣州市最多城中村的白云區(qū)至今沒有一個城中村改造成功的案例。他期望國土與規(guī)劃部門的合并、城市更新局的設立等機構改革能帶來化學反應，使廣州市“三舊”改造工作得到全面提升，大大增加城市的發(fā)展內涵。

一位介入城中村改造但進展緩慢的開發(fā)商表示，舊村改造牽涉多方利益博弈，僅靠村集體和開發(fā)商的力量難以平衡，迫切需要有明確的制度或規(guī)則來指導，以降低改造的交易成本、縮短改造時間，“希望城市更新局能夠推動相關法規(guī)的制定”。

據介紹，2015年，廣州城市更新局的工作重點是繼續(xù)推進舊城區(qū)成片連片區(qū)域的項目改造，包括大坦沙島、金融城、魚珠舊城、同德圍、廣鋼新城、金沙洲、民間金融街、增城掛綠湖、教育城、萬博城等，改造總面積約18~20平方公里。

備注：數據僅供參考，不作為投資依據。