居住證成“敲門磚” 戶改將覆蓋2億城市外來人

居住證能否成為中國戶籍制度改革的敲門磚？這取決于附著其上的公共服務(wù)成色幾何。

近日，國家發(fā)改委相關(guān)人士表示，目前全國已有28個?。ㄊ?、區(qū)）出臺了戶籍制度改革的具體方案，下一步將在年內(nèi)全面落實居住證制度。經(jīng)濟觀察報進一步獲悉，按照國家發(fā)改委等方面的規(guī)劃，在“十三五”期間，全國大約將有2億城市外來人口將領(lǐng)到居住證。

接近國家發(fā)改委的專家告訴經(jīng)濟觀察報，國家發(fā)改委正在會同有關(guān)部門，督促各省市嚴格遵照國務(wù)院頒布的《居住證暫行條例》（下稱《條例》）規(guī)定出臺本地的居住證管理辦法，絕不能在具體落實中打折扣。

自去年12月國務(wù)院頒布《條例》以來，已經(jīng)有河北、吉林、天津、江西、甘肅等多個省市相繼出臺并實施了本地居住證具體實施辦法。對照來看，各省（市、區(qū)）的居住證制度與國家版的《條例》相比，提供的公共服務(wù)和便利的范圍均有不同程度擴大。

但下一步要建立、完善居住證制度體系，還涉及到與教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)、財力保障等相關(guān)領(lǐng)域改革的銜接。上述專家稱，這需要國家發(fā)改委甚至更高層強有力的推動。

管理流動人口

一位接近國家發(fā)改委的專家對經(jīng)濟觀察報說，實施居住證管理最主要的目的，就是通過居住證登記的方式對城市流動人口進行管理，再往深里講，是想通過建立居住證制度來逐步實現(xiàn)農(nóng)民工市民化，以實現(xiàn)“十三五”規(guī)劃綱要提出的戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%的目標。

按照國家發(fā)改委掌握的數(shù)據(jù)，目前全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率大約是40%，到“十三五”期末，要提高5個百分點的人口城鎮(zhèn)化率，相當于就要有1億人在城鎮(zhèn)落戶，也就是真正轉(zhuǎn)為城市居民的戶口。

國家發(fā)改委進一步測算的數(shù)據(jù)顯示，到2020年，在1億人落戶城鎮(zhèn)之外，城市中大約還會有2億的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口需要安置。有關(guān)部門決定今年全面落實居住證制度，實際上就是對這部分城市流動人口進行管理。

中國社會科學(xué)院社會政策研究中心秘書長唐鈞對經(jīng)濟觀察報表示，按照前述《條例》中第三條規(guī)定，居住證是持證人在居住地居住、作為常住人口享受基本公共服務(wù)和便利、申請登記常住戶口的“證明”，因此，并不能確保申領(lǐng)了居住證，持證人就能與當?shù)厥忻褚粯樱嬲硎艿酵鹊幕竟卜?wù)權(quán)利。

唐鈞進一步分析稱，現(xiàn)在中國的很多大城市、尤其是特大城市都在筑“土圍子”，在戶籍政策、人口政策上想“割據(jù)一方”，都是想方設(shè)法要把所謂的“低素質(zhì)人口”排擠出去，預(yù)計這將會影響到居住證制度的有效實施。

對此，前述接近國家發(fā)改委的專家告訴經(jīng)濟觀察報，目前河北、江西等多個省市已經(jīng)相繼出臺了本地居住證管理辦法，從整體上來看，雖然各地居住證“含金量”有所差異，但與《條例》中的規(guī)定相比，其提供的公共服務(wù)和便利的范圍均有不同程度擴大。

比如，《條例》規(guī)定，居住證持有人可以享受6項基本公共服務(wù)、7項辦事便利；河北省方面相對應(yīng)的規(guī)定是：居住證持有人可享受8項基本公共服務(wù)、8項辦事便利；江西省的規(guī)定是：居住證持有人可享受7項基本公共服務(wù)、8項辦事便利等。

對于下一步各地大力推進的居住證制度，絕大部分專家認為是戶改的突破口。比如全國人大財經(jīng)委副主任委員、民建中央副主席辜勝阻對這項改革就很樂觀，認為居住證是一種普惠制度，對于大城市，特別是北上廣這種特大城市，可以靠居住證制度倒逼城市政府為外來人口做好基本公共服務(wù)配置；中國社科院人口與勞動經(jīng)濟研究所副所長張車偉則表示，由于戶籍制度改革無法一步到位，通過設(shè)立門檻并不高的居住證制度，將使中國朝著實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化邁出重要一步。

不過，也有專家對推廣居住證的作用持不同的態(tài)度。中國經(jīng)濟體制改革研究會研究員李昌平認為，從暫住證轉(zhuǎn)變?yōu)榫幼∽C，仍然是“換湯不換藥”，背后的實質(zhì)問題還是附著于戶籍上的福利待遇存在較大差別，唯有破除戶籍藩籬，消除地域福利待遇差別，才能真正解決城市流動人口管理問題。

戶改權(quán)宜之舉

2010年5月，國務(wù)院文件首次提出在全國范圍內(nèi)實行居住證制度，但在此之后，國家發(fā)改委、公安部等方面推動實施居住證制度的進展一直很緩慢。

據(jù)前述接近國家發(fā)改委專家介紹，早在2002年，上海市就開始實施居住證制度，居住證申請對象為本科以上學(xué)歷或者具有特殊才能的國內(nèi)外人員，之后，為了吸引高技術(shù)人才，該項制度也陸續(xù)在深圳、成都、武漢、西安等大城市，以及一些中型城市逐步推行。

隨著越來越多的城市推行居住證，中央也逐步認可了居住證制度的優(yōu)勢?，F(xiàn)在有關(guān)部門希望通過居住證制度作為戶籍改革的過渡性政策，建立與居住年限、參與社保繳費等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機制，直至實現(xiàn)戶改的最終目標——剝離戶籍承載的各種福利待遇，回歸管理住戶人口基本信息的戶籍制度本位。

在實施居住證制度之后，從享受的福利待遇上看，持有居住證和擁有城市戶口之間的差距還是差了一大截。唐鈞、李昌平等認為，實際上這還是存在身份歧視。前述接近國家發(fā)改委的專家對此的解釋是，居住證制度只是戶籍改革、城鎮(zhèn)化進程中的權(quán)宜之舉，但在中國目前的情況下，既定戶籍制度不可能短期內(nèi)完全廢除，因此實施居住證制度，并且以積分落戶作為一個過渡的措施，還是十分必要的。

中國人民公安大學(xué)治安學(xué)院教授伍先江也認為，在各地實施居住證制度中，一拿到居住證就完全享受城市福利也是不現(xiàn)實的，各地可以結(jié)合經(jīng)濟社會實際情況，不斷創(chuàng)造條件逐步實現(xiàn)。因此，下一步推進居住證制度，還涉及到與教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)、財力保障等相關(guān)領(lǐng)域改革的銜接。

前述接近國家發(fā)改委的專家告訴經(jīng)濟觀察報，這些方面，中央層面已經(jīng)對此作出一系列安排，比如，在義務(wù)教育方面，按照相關(guān)政策，從今年1月1日起，中國將建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務(wù)教育經(jīng)費保障機制，其中最大的亮點，就是“錢隨人走”，核算下來，大約會有1300萬進城務(wù)工人員隨遷子女直接受益。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。