李宇嘉：地方可積極探索土地續(xù)期模式

土地使用權(quán)到期究竟該怎么續(xù)期，近期備受關(guān)注。無論是《城市房地產(chǎn)管理法》第22條的規(guī)定，即“除因公共利益需要收回到期土地，其他續(xù)期申請都應(yīng)予以批準(zhǔn)”，還是2007年《物權(quán)法》提出“自動續(xù)期”的法律規(guī)范，應(yīng)被看作上位法和中央層面的“頂層設(shè)計”。地方實踐中，到底是無償續(xù)期，還是有償續(xù)期？有償續(xù)期采取何種收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)？

事實上，此次溫州“土地證續(xù)期”案例，在深圳、青島等地早已出現(xiàn)。特別是，土地和住房市場化開展更早、市場化實現(xiàn)形式探索更豐富的深圳，15年前早已出現(xiàn)，近10多年來也屢屢有“續(xù)期”的案例見諸報端。之所以“溫州案例”備受關(guān)注，不在于“自動續(xù)期”要不要繳費(fèi)，而在于續(xù)期價格。

1981年12月，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理暫行規(guī)定》頒布實施，允許給在特區(qū)投資的外商劃撥土地，并規(guī)定了土地最長使用年限：工業(yè)用地30年、商業(yè)用地20年、商品住宅用地50年。這比國務(wù)院1990年發(fā)布的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的規(guī)定年限少了近一半，被稱為“特區(qū)年限”。據(jù)悉，上世紀(jì)80-90年代出讓的“特區(qū)年限”的土地有73平方公里。

上世紀(jì)80年代末，同溫州完全一樣，深圳以20年使用期出讓了一批商用土地。2001年后，這些用地陸續(xù)到期。2002-2004年，深圳嘗試以100%的市場地價補(bǔ)繳作為續(xù)期條件，但沒有得到業(yè)主響應(yīng)，原因是“價格太高”。2004年，《深圳市到期房地產(chǎn)續(xù)期若干規(guī)定》發(fā)布實施，20年使用期的補(bǔ)繳地價下降為基準(zhǔn)地價的35%。由于補(bǔ)交額可承受，而拖欠地價無法轉(zhuǎn)讓，在實現(xiàn)資產(chǎn)收益的訴求下，業(yè)主均補(bǔ)繳并獲得續(xù)期。當(dāng)然，后來也有觀點(diǎn)認(rèn)為35%的讓利太多。

深圳“低價續(xù)期”有兩個原因。首先，按基準(zhǔn)地價來征收，而“基準(zhǔn)地價”是土地的初始價，即土地完成拆遷和平整等一級開發(fā)后，政府確定的平均價。每5-6年，政府更新一次基準(zhǔn)地價，按最近更新的版本（2013年），福田區(qū)基準(zhǔn)地價最高和最低分別為每平方米5317元和1356元，羅湖區(qū)為4582元和1239元，筆者簡單匡算了一下，這一地價水平僅為市場地價的1/4-1/3；二是按照基準(zhǔn)地價的35%征收。

事實上，即便按照市場價來征收，也有充足的理由。收取土地出讓金，是地方政府作為國家機(jī)器，履行土地所有者職能，向土地使用者收取使用期限內(nèi)的土地出讓金的行為。只交了20年的使用費(fèi)，到期后若繼續(xù)使用，按市場價續(xù)繳，在法律站得住腳。

但是，低價續(xù)期是主流。以土地批租制的樣板中國香港為例，新界地區(qū)所有土地官契在1997年到期，政府決定所有業(yè)主不必補(bǔ)繳地價，自動獲得50年土地租契的延期，即延伸到2047年。雖然不需補(bǔ)交地價，但業(yè)主按年必須向政府繳納一筆“地租”，標(biāo)準(zhǔn)為年度租金評估值的3%。例如，一套價值1000萬元的住房，每年產(chǎn)生30萬元租金，地租是9000元，即續(xù)期費(fèi)只要9000元，這是非常劃算的。

低價續(xù)期之所以成為主流，源于公共財政的演化。土地使用費(fèi)或出讓金，本質(zhì)上是“地租”，是城市公共服務(wù)的一種融資模式，與西方發(fā)行市政債（房產(chǎn)稅償還）是一樣的。但凡土地國有的國家或地區(qū)（香港、新加坡），土地融資是慣例。由于我國初始市場信用空白，地方不能獨(dú)立發(fā)債，西方式的資本市場融資被堵塞。但是，土地是政府可利用的資產(chǎn)，政府信用也很強(qiáng)，加上1994年分稅制后，中央默認(rèn)地方對于土地的利用，借助于金融杠桿，土地融資效率非常高。

“房改”后的1999年到2015年，我國城市化最快速、公共服務(wù)需求最強(qiáng)烈，但城市面貌、軌道交通和社會保障供給也最顯著。這一時期，以“招拍掛”為模式的土地出讓，為城市政府融得巨額收入?？梢哉f，土地出讓契合了公共服務(wù)一次性巨額投入的融資訴求。但是，公共財政轉(zhuǎn)型箭在弦上。首先，近年來地方政府債務(wù)置換、PPP、“債轉(zhuǎn)股”如火如荼，地方政府和公用事業(yè)類國企通過資本市場融資大勢所趨，以“招拍掛”或市場評估價“再收一次”的必要性下降。其次，“土地+杠桿”的融資模式客觀上造成地方GDP政績?nèi)∠蚣皞鶆?wù)風(fēng)險，不利于公共財政轉(zhuǎn)型。最后，城市化已進(jìn)入中速階段，人口紅利減退，樓市進(jìn)入存量時代，一次性巨額投入型的公共服務(wù)融資減少，內(nèi)需取代投資成為經(jīng)濟(jì)增長新動力。構(gòu)建公共服務(wù)型政府，藏富于民，讓居民擁有財產(chǎn)性收入，成為培育新動力的基礎(chǔ)。由此，低價也將成為我國未來土地使用權(quán)續(xù)期的慣例。

各地人口結(jié)構(gòu)、公共服務(wù)基礎(chǔ)、財稅實力差別很大，而公共服務(wù)供給多為地方職責(zé)，國家沒有辦法、也沒有必要出統(tǒng)一的細(xì)則。在“頂層設(shè)計”下，各地探索續(xù)期模式是大趨勢。同時，財政壓力小的地區(qū)，或采用更低的續(xù)期費(fèi)用，甚至借鑒香港模式，從而最先向公共財政轉(zhuǎn)型，也會吸引更多的人口流入，漸進(jìn)向公共財政轉(zhuǎn)型。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。