劉滿平：新一輪電改觸及了核心理念與深層矛盾

與2002年相對碎片、單一化電改相比，新一輪電改力度大，主次分明，可操作性強。地方政府將被賦予電網(wǎng)成本核定權(quán)、收益核定權(quán)、規(guī)劃審批權(quán)等重要權(quán)能，積極性被極大地調(diào)動起來。當然，各地在積極推進電改的過程中也遇到了一些新問題。比如，電價是否下降應(yīng)取決于電力市場競爭和供求狀況，不能將“降電價”當作新電改的核心任務(wù)。電力交易中心靠什么做到“相對獨立”，售電公司什么時候能形成真正的電力交易，也還有待繼續(xù)探索。

今年是我國能源改革具體政策措施實際落地的一年。在距年末還有最后一個月的時候，新一輪電力體制改革揭開了面紗：國家發(fā)改委、國家能源局公布了6大電力體制改革配套文件。當前從中央到地方，在推進新一輪電改過程中正呈現(xiàn)出由表到里，從頂層設(shè)計到具體實踐、由輸配電價單項改革試點到電力綜合改革試點、由點到面，逐步拓展至全局、由主到輔，相互支撐、相互補充等特點。

無疑，在有關(guān)能源行業(yè)改革措施中，影響最大、關(guān)注程度最高的莫過于3月下發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》(下稱《若干意見》)。電力體制改革并不僅是電力行業(yè)內(nèi)的改革，還包括規(guī)范電力市場秩序、培育市場主體、優(yōu)化市場結(jié)構(gòu)、改變管理方式、轉(zhuǎn)變政府職能、調(diào)整機構(gòu)設(shè)置等，需要協(xié)調(diào)各方面利益，統(tǒng)籌推進，需要一個強有力、系統(tǒng)、全面、綜合考量各方利益、政策可實際落地的頂層設(shè)計。因此，與2002年相對碎片、單一化的電改相比，新一輪電改的頂層設(shè)計不僅層次高，改革力度大，而且主次分明，可操作性強。

新一輪電改方案核心內(nèi)容包括輸配電價改革、售電側(cè)改革、電力市場建設(shè)、電力交易機構(gòu)和運行等，其中，實現(xiàn)發(fā)電、供電和用電之間直接交易的重要的前提，就是獨立核定輸配電價。因此，電改主要集中于輸配電價改革試點上，試點范圍從深圳、蒙西逐步擴展至湖北、寧夏、安徽等7個省區(qū)。輸配電價改革不斷落地并擴大范圍，為電改綜合試點創(chuàng)造了條件。

在電改過程中，其他的改革政策對電改也產(chǎn)生了廣泛的影響。例如，9月23日公布的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》和10月16日公布的《國務(wù)院關(guān)于推進價格機制改革的若干意見》，這兩份文件和《若干意見》相互支撐、相互補充，對各地的電力改革都起著指導(dǎo)作用。其中，深化國有企業(yè)改革文件規(guī)定了國有經(jīng)濟及國有企業(yè)在電力行業(yè)的地位問題。新電改方案對電網(wǎng)企業(yè)的影響最大，而售電側(cè)放開，社會資本參與積極性高，國有經(jīng)濟及國有企業(yè)是否在售電領(lǐng)域占有主導(dǎo)地位，社會上有不同的聲音。

深化國有企業(yè)改革文件，要求電力行業(yè)向非國有資本推出符合產(chǎn)業(yè)政策、有利于轉(zhuǎn)型升級的項目，即在電力資源開發(fā)等領(lǐng)域可引入非國有資本。但同時，國有企業(yè)的主導(dǎo)地位不會被弱化。所以，未來的電力體制改革，發(fā)、輸、變、配、售、用，都將更加開放，會給現(xiàn)有以國有企業(yè)為主的市場帶來新的活力和競爭力，競爭會加劇，但不會改變國有電力企業(yè)的主導(dǎo)地位。而推進價格機制改革的文件則明確了電價改革的具體時間表和路線圖，例如，提出逐步減少交叉補貼，還原能源商品屬性；擴大輸配電價改革試點范圍，逐步覆蓋到各省級電網(wǎng)；有序放開上網(wǎng)電價和公益性以外的銷售電價，建立主要由市場決定能源價格的機制；到2017年，競爭性領(lǐng)域和環(huán)節(jié)價格基本放開，政府定價范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)，等等。

由于采取了上下結(jié)合的策略，新一輪電改，地方政府將被賦予電網(wǎng)成本核定權(quán)、收益核定權(quán)、規(guī)劃審批權(quán)等重要權(quán)能，參與電改的積極性被極大地調(diào)動起來。當然，各地在積極推進電改過程中也遇到了一些新問題和擔憂，需要引起重視和應(yīng)對。

比如，將“降電價”當作新電改的核心任務(wù)。在經(jīng)濟增速下滑的局面下，在部分輸配電價格改革試點地區(qū)，為了刺激當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和操作的方便性，把新電改等同于給工業(yè)企業(yè)“降電價”，甚至將“降電價”看成是電改核心任務(wù)，社會上也有些觀點附和。其實，《若干意見》的改革思路是有序推進電價改革，理順電價形成機制。理順電價形成機制，就是要使電力市場在配置電力資源中起決定性作用，由電力市場來決定電價。具體來說，輸配電價與發(fā)售電價在形成機制上分開，輸配電價單獨核定，公益性以外的發(fā)售電價格由市場形成，電價在一定范圍內(nèi)隨行就市，電價是否下降應(yīng)取決于電力市場競爭和供求狀況。電力供應(yīng)充足，電價理應(yīng)下降。所以，當前試點地區(qū)電價下降應(yīng)看作電力供大于求的反映，而非電改的目的或任務(wù)。“降電價”不能當作輸配電價改革的目的。

又比如，電力交易中心靠什么做到“相對獨立”。目前，國家在力推籌建北京和廣州電力交易中心，同時鼓勵云南和貴州建立當?shù)氐碾娏灰字行?，其中一個原則是“相對獨立”。從國外經(jīng)驗看，電力交易中心要么與調(diào)度/輸配一體，要么完全獨立，從無“相對獨立”之說。筆者認為，“相對獨立”的說法體現(xiàn)了政府對電改的謹慎、折中態(tài)度和循序漸進的意圖。首先，目前的電力交易中心作為電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)設(shè)機構(gòu)，隸屬于電網(wǎng)企業(yè)，“相對獨立”是相比于目前這種狀態(tài)的獨立，要從電網(wǎng)企業(yè)中走出來，其基本職能、機構(gòu)、編制、財務(wù)等要完整而獨立。其次，電力交易中心與電網(wǎng)企業(yè)又不能完全脫離關(guān)系，交易中心的房屋、設(shè)備甚至人員一段時間內(nèi)可能還會與電網(wǎng)企業(yè)有一定關(guān)系，甚至可能還是要依據(jù)現(xiàn)有的電網(wǎng)企業(yè)的交易平臺，至少是電網(wǎng)企業(yè)控股的機構(gòu)。再者，電力交易中心能否做到“相對獨立”需要政府成立機構(gòu)去監(jiān)管。政府應(yīng)通過法規(guī)規(guī)章等形式為交易機構(gòu)賦權(quán)，明確其行業(yè)公共機構(gòu)的屬性，擁有干部人事管理權(quán)，并對交易中心和電網(wǎng)企業(yè)的行為進行強有力的監(jiān)管。

還有，售電公司什么時候能形成真正的電力交易。在電力領(lǐng)域，售電側(cè)目前是最具潛力的部分。放開售電側(cè)，民營企業(yè)投資電力的積極性可能大大增加。新電改方案公布后，全國各地有很多企業(yè)提前在售電側(cè)市場布局，深圳、山東等地已成立多家售電公司，截至目前國內(nèi)已有300余家售電公司成立。但遺憾的是，只見樓梯響，不見人下來，真正的電力市場交易并沒有形成。筆者認為，售電公司要想形成真正的電力交易，需要幾個前提條件：政府應(yīng)放松電價管制，電力交易機構(gòu)要能做到相對獨立，強制規(guī)定電網(wǎng)企業(yè)公平開放，電力交易信息的公開透明，電力交易雙方在價格談判過程中的地位平等。目前我國售電側(cè)改革還剛剛起步，市場機制尚不健全，上述條件都還不具備，需要一定的時間去培育。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。