宅基地有償退出引土地騰挪猜想 專家提醒謹(jǐn)慎推進(jìn)

在新常態(tài)的背景下，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化被視為中國經(jīng)濟(jì)的幾大抓手之一，而宅基地的改革又是新型城鎮(zhèn)化的一個(gè)核心命題。

1月22日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，部署深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，更大釋放內(nèi)需潛力。會(huì)議提出，探索進(jìn)城落戶農(nóng)民對土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)的依法自愿有償退出機(jī)制。

中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所副所長杜志雄對《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》表示，退出機(jī)制的探索，從經(jīng)濟(jì)效率角度來講，一是讓留在農(nóng)村的農(nóng)民可以有更多資源利用，二是有效提高農(nóng)業(yè)和農(nóng)村資源的利用效率。但是從社會(huì)公平角度來看，不能強(qiáng)迫，要依法、有償讓渡這些權(quán)利。

在農(nóng)民承包土地和宅基地這兩類土地中，承包土地的性質(zhì)轉(zhuǎn)化有嚴(yán)格的政策限制。2014年12月的中央農(nóng)村工作會(huì)議提出，要引導(dǎo)和規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，避免“非糧化”，堅(jiān)決禁止耕地“非農(nóng)化”。相對而言，宅基地依法自愿有償退出后，其集約化的利用較有想象空間。中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國英告訴本報(bào)，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制，將來農(nóng)村宅基地分配或使用的基本制度將會(huì)發(fā)生變化，但究竟變到什么程度還不明確，方案允許地方政府“探索”。

試點(diǎn)配合政策

目前中國市場化、城市化進(jìn)程加快，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工并落戶城鎮(zhèn)，在農(nóng)村的住房只能閑置，從而形成了大量的“空心村”、“空心房”，造成嚴(yán)重的農(nóng)村宅基地閑置和浪費(fèi)。

但目前的法律法規(guī)對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)有諸多限制，比如《土地管理法》就禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買住房。許多業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，這些限制導(dǎo)致農(nóng)民無法獲得合法的土地收益，拉大了城鄉(xiāng)收入差距，同時(shí)不利于土地資源的優(yōu)化配置。

本報(bào)記者去年在浙江省諸暨市店口鎮(zhèn)采訪的萬安集團(tuán)，就屬東部發(fā)達(dá)城鎮(zhèn)的制造業(yè)大企業(yè)在發(fā)展過程中受到土地資源制約的典型例子。主業(yè)為汽車零配件制造的萬安集團(tuán)旗下?lián)碛猩鲜泄救f安科技。集團(tuán)總裁陳江對本報(bào)記者表示，萬安最大的制造基地已經(jīng)不在店口，而是在安徽。萬安在該省寧國市有350畝的精密鑄造基地，在合肥市長豐縣還有550畝的萬安工業(yè)園。

陳江說，上述兩個(gè)工業(yè)園的布局固然有靠近整車廠(江淮汽車和奇瑞汽車)的考慮，但萬安集團(tuán)的起家之地店口也的確不可能有太多的工業(yè)用地了。

在土地、勞動(dòng)力等要素價(jià)格上升的情況下，東部發(fā)達(dá)地區(qū)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展起來的產(chǎn)業(yè)集群向外地?cái)U(kuò)散甚至搬遷總部的趨勢已越來越明顯。

店口在浙江省27個(gè)小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)中，是人均GDP最高的鎮(zhèn)(2014年8.91萬元)，建成區(qū)面積15.6平方公里，排第七。而這27個(gè)鎮(zhèn)建成區(qū)的常住人口集聚率平均值只有54.3%，真正實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的“市民化”、釋放出更多土地的潛力由此可見。

事實(shí)上，中共十八屆三中全會(huì)已經(jīng)提出，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行。為落實(shí)全會(huì)精神，2014年12月31日印發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，決定在全國選取30個(gè)左右縣(市)行政區(qū)域進(jìn)行試點(diǎn)。

2015年2月，全國人大常委會(huì)審議相關(guān)決定草案，擬授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域，暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定。調(diào)整在2017年12月31日前試行，對實(shí)踐證明可行的，修改完善有關(guān)法律；對實(shí)踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定。

共青團(tuán)陜西省委農(nóng)工部部長魏延安告訴本報(bào)，將來探索有償退出機(jī)制是在這33個(gè)區(qū)域進(jìn)行，還是擴(kuò)大試點(diǎn)推向全國，要看今年兩會(huì)后的動(dòng)作。將來有償退出要走向規(guī)范化的話，需要有專門的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心，將政策層面的改革上升到法律層面的修改。

2015年11月2日印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》，則是新一輪農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的指導(dǎo)性文件。方案中的宅基地制度改革基本思路，包括“保障農(nóng)戶依法取得的宅基地用益物權(quán)”(使用權(quán)與收益權(quán))，“探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制”(轉(zhuǎn)讓權(quán)與收益權(quán))，“探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑”(金融功能與轉(zhuǎn)讓權(quán))等。

積極謹(jǐn)慎推進(jìn)

本報(bào)記者注意到，1月22日的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議在要求探索宅基地使用權(quán)有償退出機(jī)制時(shí)，提出了“依法、自愿、有償”三項(xiàng)原則。

杜志雄告訴本報(bào)，政策的邏輯是，鼓勵(lì)農(nóng)民工市民化，在他們跟城市居民獲得同樣的社會(huì)保障水平后，如果他們愿意，按照“依法、自愿、有償”的原則，將農(nóng)村的這部分財(cái)產(chǎn)權(quán)益讓渡出來。

魏延安解釋說，在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，有償退出更著眼于采用市場化手段來推動(dòng)機(jī)制的形成。過去農(nóng)民在未能完全市民化的情況下，會(huì)考慮“退路”問題，而不愿意放棄集體財(cái)產(chǎn)權(quán)利，“如果按照市場化機(jī)制來辦，農(nóng)民會(huì)自己掂量價(jià)格是否劃算。對有的農(nóng)民來說，在城市發(fā)展得不錯(cuò)，將來也不用回去，或者在城市買房生活需要資金，如果宅基地可以有償退出，可能真是一個(gè)好機(jī)會(huì)。”

盡管有利于農(nóng)民分享土地增值收益，盤活農(nóng)村存量資源并優(yōu)化要素資源配置，但仍有一些觀點(diǎn)持謹(jǐn)慎態(tài)度，比如擔(dān)心農(nóng)民失去“退路”、流離失所，資本進(jìn)入農(nóng)村后蠶食農(nóng)民權(quán)益引發(fā)沖突等。

“對于宅基地有償退出的問題，目前各界觀點(diǎn)還不是特別統(tǒng)一，且在具體的執(zhí)行操作層面也存在不小的難度。有些部門可能還有思想包袱，歷史觀念放不下。”黨國英對本報(bào)表示。

黨國英說，改革的目標(biāo)是一回事，操作是另一回事。宅基地有償退出就會(huì)涉及交易問題，但交易對象和范圍怎么界定？普通村民可能沒錢買，城里人去買又涉及政策問題。這些“麻煩”的問題都需要在試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行實(shí)踐后才能知道效果。

有接近高層的專家告訴本報(bào)，宅基地的改革問題可以說是農(nóng)村改革的核心問題，土地和住宅是當(dāng)前農(nóng)民生活中最為重要的資產(chǎn)組成部分，解決好宅基地相關(guān)的產(chǎn)權(quán)問題，不僅是對農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)，也有利于城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和土地的規(guī)?；芾?。目前宅基地問題的難點(diǎn)在于整合政府職能和市場化的方法，單獨(dú)依靠哪一邊都不夠。

目前，征地安置補(bǔ)償“一夜暴富”的神話已經(jīng)被一些地區(qū)的農(nóng)民熟悉，反復(fù)與基層政府博弈、爭取最大的利益補(bǔ)償、“種樓”等現(xiàn)象層出不窮。一些地方由于監(jiān)管能力較弱，產(chǎn)權(quán)糾紛變得更加復(fù)雜化。所以，上述專家表示，中國有廣泛的、發(fā)育程度不同的農(nóng)村地區(qū)，這些地區(qū)提供了多種多樣的試點(diǎn)條件，應(yīng)該積極大膽試驗(yàn)和探索，總結(jié)和推廣經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。